Великобритания приняла закон о борьбе с взятками еще в XIX в., точнее, в 1889 г. Закон осуждал «требование взятки или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо». Лицо, признанное виновным в таком поступке, приговаривалось к тюремному заключению или к уплате стоимости полученного подарка или вознаграждения.

Владимир МОИСЕЕВ – доктор исторических наук, профессор, Тульский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (journalistic@rambler.ru)

Европейский опыт борьбы с коррупцией Кроме того, взяточник лишался права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный мог быть приговорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию.

Законом о продаже должностей 1889 г. (с последующими изменениями) предусматривалась ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединенного Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказывались лишением свободы на срок до двух лет и права навсегда занимать соответствующую должность.

Антикоррупционные законы, изданные в Великобритании в 1906 и 1916 гг., значительно ужесточили юридическую ответственность. Так, Закон 1906 г. о предупреждении коррупции предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель. Этот акт устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых взятка была дана, существовал договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Наказание – тюремное заключение на срок от трех до семи лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почетных наград. Причем ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет и/или штрафом (по усмотрению суда). А получивший взятку – лишением свободы до трех месяцев и/или штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотреблений с наградами 1925 г.).

Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до двух лет.

По правилам, принятым в Англии, все подарки, предлагаемые служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны им отвергаться. Исключение делается для рождественских подарков, если они ”представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют на себе название или знак компании, что делает возможным рассматривать их в качестве рекламных материалов”. Государственный служащий может оставить с разрешения руководителя ведомства подарок от иностранного представителя, чтобы не показаться невежливым.

В Великобритании существует практика контроля за служебными расследованиями фактов недостойного и противоправного поведения работников полиции. В системе МВД страны действует Управление жалоб на действия полиции, сотрудники которого не являются работниками полиции; более того, они вообще не являются юристами, но назначаются на свои посты министром внутренних дел из числа наиболее авторитетных и уважаемых в стране лиц. Этот своеобразный ”совет старейшин” осуществляет контроль за жалобами на действия полиции с тем, чтобы они рассматривались объективно и добросовестно.

Что касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает финансистов сообщать в правоохранительные органы обо всех подозрительных операциях. Если банкир этого не сделает, его привлекут к уголовной ответственности в качестве соучастника.

В рамках антикоррупционной стратегии реализуется и программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли десять авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента.

В задачи Комитета входит изучение и оценка поведения всех руководителей, включая министров, других госслужащих, а также членов Национального и Европейского парламентов, представителей местных властей. Основное внимание этого антикоррупционного органа сосредоточено на финансовой и коммерческой деятельности указанных лиц и выработке рекомендаций по повышению моральных критериев участников ”публичной жизни”. В результате уже в 1995 г. Комитет разработал своеобразный Кодекс поведения, состоящий из семи принципов государственной работы чиновников. Они заслуживают того, чтобы привести их целиком.

• неподкупность, то есть недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

• нестяжательство, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод только для себя, своей семьи и друзей, служение общественным интересам;

• объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

• подотчетность – ответственность за совершенные действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

• открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

• честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

• лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя нарушения данных стандартов не влекут за собой судебных последствий и рассматриваются только как нарушение ”Кодекса чести”, они играют роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Франция

Во Франции антикоррупционное законодательство направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения. Ряд правовых норм противодействует политической коррупции, сдерживая деятельность политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний (подкуп избирателей и т.п.).

Еще в 1919 г. в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., а затем в 1992 г. (в связи с принятием Устава о государственной службе) ответственность по данной статье была ужесточена.

Французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. В 1995 г. был принят Закон Ceгена, дающий Счетной палате право контролировать процесс назначения на госслужбу. При этом преследуется главная цель – предотвращение ”недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего”. От чиновников не требуется соблюдения ограничений на профессиональную деятельность после увольнения с государственной службы, да и контролируется их работа по должности менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать решение правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации данных о расходах на проведение избирательных кампаний, а также об обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

В 1990 г. был принят Закон о финансировании политических партий, который ввел ограничения на предоставление средств, в том числе на проведение избирательных кампаний, политическим партиям от физических лиц или предприятий. В 1993 г. создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделенная контрольными функциями. Практически одновременно была сформирована Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. В соответствии с Законом каждый депутат Национального собрания после своего избрания обязан предоставить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также ”декларацию чести” с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

В 1991 г. создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных заказов и общественных работ, а в 1993 г. расширен круг мероприятий, связанных с соблюдением правил при заключении контрактов на проведение общественных работ. В тот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство.

В системе противодействия коррупции функционируют специальные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы, налоговой инспекции. Координация этой деятельности возложена на Центральную межведомственную службу при Минюсте по предотвращению коррупции.

Важную роль в противодействии коррупции играет и созданная в 1991 г. при Министерстве экономики и финансов Франции служба ”Тракфин” (Tracfin). Этот орган создавался для борьбы с ”отмыванием” нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и, как следствие, о коррупции крупных французских госчиновников. В настоящее время ”Тракфин” занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием ”грязных” денег через банковскую сеть.

Германия

Антикоррупционная система Германии базируется на десяти принципах:

• охрана государственной казны и конкуренции посредством регистра коррупции;

• создание стимулов для новой этики предпринимательства;

• запрещение должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение пяти лет иметь отношение к предпринимательству;

• ликвидация пробелов в законах;

• санкционированный контроль за телефонными разговорами;

• урегулирование положения главного свидетеля посредством смягчения наказания;

• усиление уголовного преследования путем создания центров по борьбе с коррупцией;

• обеспечение широкой гласности своей деятельности;

• создание ”телефонов доверия”;

• усиление контроля с целью предупреждения самообогащения и злоупотребления субъективным правом.

В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений, в который включены: получение выгоды; получение взятки за нарушение служебного долга; обещание, предложение выгоды, взятки; дача взятки за нарушение служебного долга; получение и дача взятки в хозяйственном обороте; ограничение конкуренции при тендерах и конкурсах.

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название ”Директива федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления”. В документе содержатся следующие положения, направленные на предупреждение коррупции:

• определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции;

• усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий;

• особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий;

• обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений;

• усиление служебного надзора руководством федерального органа;

• ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;

• строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении государственных заказов;

• четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчетами при оформлении государственных заказов;

• исключение из конкурса участников аукциона в случае серьезного нарушения установленных правил.

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению Кодекса антикоррупционного поведения. К Рекомендациям приложено Руководство к действию, адресованное руководителям, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции, по мнению германских законодателей, в первую очередь зависит от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами госслужащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции.

Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

По истечении срока госслужбы служащий обязан держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе работы. Без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе.

Финляндия

Что касается противодействия коррупции, то в рейтинге ”Transparency International” по итогам 2010 г. Финляндия занимает почетное 4-е место в мире (для сравнения: Россия находится на 154-м месте, то есть уступает своей бывшей провинции 150 позиций).

Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми, в частности, ”Барометром мировой коррупции” (Global Corruption Barometer) и ”Мировым индексом взяточников” (Global Briber Index).

Какие факторы обеспечивают низкий уровень коррупции в этой стране? Их несколько:

• развитые институты гражданского общества;

• политическая, финансовая и кадровая независимость системы правосудия;

• независимые СМИ;

• открытость процесса принятия решений должностными лицами;

• минимизация вмешательства государства в экономический сектор;

• государственная гарантия защиты лиц, оказавших компетентным органам содействие в борьбе с коррупцией;

• эффективная организация административной системы (компактность, малая степень бюрократизации, отсутствие кастовости, клановости и др.);

• адекватная система внутреннего и внешнего контроля за действиями должностных лиц, широкие полномочия в этой области у канцлера юстиции, парламентского уполномоченного по правам человека, парламента;

• достойный уровень зарплаты государственных служащих, наличие ”социального пакета” (пенсионное обеспечение, выходное пособие), размер которого устанавливается по выслуге лет;

• морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции.

Основные антикоррупционные принципы финского государства – прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих. Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере (1996 г.). Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

В соответствии с Законом ”О государственных служащих” чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счет заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе, члены правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

В Уголовном кодексе Финляндии за совершение государственными должностными лицами коррупционных преступлений предусмотрены различные наказания: от штрафа до двух лет лишения свободы (с освобождением от занимаемой должности, запретом замещать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух месяцев до четырех лет при наличии отягчающих обстоятельств). Они назначаются по следующим составам преступлений: получение государственным должностным лицом взятки либо принуждение к ее даче, равно как и сама дача взятки; злоупотребление должностными полномочиями; служебный подлог; фальсификация доказательств; подкуп для дачи ложных показаний или неправильного перевода официального текста и т.д.

Кстати, в Уголовном кодексе Финляндии само слово ”коррупция” не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников2, за которое предусматривается наказание (от штрафа до тюремного заключения).

В стране фактически никогда не издавались специальные законы о коррупции или о создании специальных органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства правовыми нормами о противодействии взяткам.

Контроль за соблюдением антикоррупционных норм и принятие мер в случае их нарушения осуществляют традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются Президентом Республики и полностью независимы от всех государственных структур, в том числе, и друг от друга. В своей деятельности они руководствуются только законом. В их распоряжении все инструменты права, необходимые для проведения расследований и принятия соответствующих мер.

Канцлер юстиции осуществляет контроль за деятельностью всех ветвей и уровней государственной власти, за исключением депутатов парламента. Похожими полномочиями обладает и его коллега – омбудсмен, но он вправе контролировать членов парламента.

Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц особой категории (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена парламента, членов Верховного или Административного суда) существует специальный институт – Государственный суд, который созывается по мере необходимости, но действует на основании установленных конституцией страны правил. Этот суд может также рассматривать обвинения против президента страны.

Государственный суд, возглавляемый президентом Верховного суда, состоит из председателя Административного суда, Надворного суда и пяти депутатов парламента, избираемых самим парламентом. Фактически это ”суд импичмента”, который может принимать решения об отстранении от должности лиц указанной категории. За послевоенную историю страны Государственный суд созывался только один раз.

Таким образом, от обвинений в коррупции и наказаний в Финляндии (в отличие от России) не спасают ни высокое положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность. Вот несколько примеров.

В 1993 г., впервые за послевоенные десятилетия, был созван специальный Государственный суд для рассмотрения дела бывшего министра торговли и промышленности, депутата парламента от Партии центра К.Юхантало. Он обвинялся в том, что в бытность министром содействовал выдаче государственных гарантий для одного из финских банков, находящегося на грани банкротства, взамен на получение с помощью этого банка кредитов для собственного бизнеса. В соответствии с решением Государственного суда Юхантало был лишен депутатского мандата. Правда, позднее он, будучи в своем округе весьма популярным политиком, был вновь избран в парламент.

В том же году в прессу просочились сведения, что бывший министр промышленности и торговли, депутат парламента, председатель Социал-демократической партии У.Сундквист также способствовал выдаче кредита под правительственные гарантии банку, в котором он имел собственный интерес и который находился на грани банкротства. Сундквист, обвиненный в преступлении (а он, кстати, считался одним из наиболее вероятных претендентов на пост Президента Финляндии), подал заявление об отставке с поста председателя СДПФ. Позднее окружной суд Хельсинки приговорил его к выплате большой денежной компенсации за причиненный ущерб.

За последние десять лет были уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям шесть членов правительства и 23 высших правительственных чиновника.

В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает в этой области с другими странами, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенцию ОЭСР 1998 г. по борьбе со взятками, конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающиеся коррупции, Конвенцию ООН ”Против коррупции”, принятую в Мехико в декабре 2003 г.

Определенные сложности возникли с ратификацией антикоррупционных документов Совета Европы, действие которых распространяется не только на всех государственных служащих и судей, но и на членов парламента и в ряде случаев требует внесения изменений в национальное законодательство. При обсуждении этого вопроса возникли разногласия. В Комиссии финского парламента по конституционным делам высказывалось мнение, что при ратификации следует сделать оговорку, что Конвенция по уголовному праву не распространяется на парламентариев, однако не все депутаты согласились с этим. Процесс затянулся на несколько лет, и только в конце 2002 г. Финляндия ратифицировала европейскую конвенцию, подписанную в 1999 г.

В целом нужно отметить, что было бы преувеличением говорить о какой-то специфической ”финской модели” борьбы с коррупцией. Разумеется, имеется ряд законодательно-правовых особенностей, которые могли бы быть использованы и в России. Однако, думается, главное все же заключается в ”финской модели” социально-экономического развития и формировании условий, которые минимизируют это явление, делают возможной эффективную борьбу с ним.

Дания

В Дании, которая на протяжении последних нескольких лет занимает первые места на ”пьедестале почета” борьбы с коррупцией, успешно действуют антикоррупционные законы и инициативы. Так, к примеру, все больше компаний стали придерживаться политики ”абсолютной нетерпимости”, то есть неприемлемости взяточничества в пределах собственной компании или в процессе сотрудничества с внешними партнерами.

Данной политике активно способствует Датское агентство международного развития. Компании, входящие в эту ассоциацию, включают в свои контракты ”антикоррупционные положения” (члены ассоциации обязаны подписать декларацию о неприменении взяточничества). Несоблюдение данного положения может привести к расторжению контракта и отказу вести дела с коррумпированными партнерами в будущем. Подобные положения существуют во многих крупных организациях Дании – ”Датском агентстве по кредитованию экспортных операций”, ”Торговом совете Дании”, ”Фонде индустриализации для развивающихся стран”, ”Конфедерации датской промышленности”.

Торговый совет Дании (TCD) разработал обширную антикоррупционную стратегию, нацеленную на помощь датским компаниям, сталкивающимся с угрозой коррупции в процессе интернационализации. TCD предоставляет национальным компаниям, работающим на внешних рынках, разнообразные консультативные услуги. Для противодействия коррупции на всех уровнях – от ежедневных деловых операций до серьезных вопросов, в решении которых может потребоваться контакт с местными властями, – компаниям предлагается практическая помощь. Антикоррупционные услуги TCD облегчают проведение деловых операций на внешних рынках и помогают поддерживать хорошую международную репутацию датских компаний.

Тот, кто будет хотя бы заподозрен в коррупции, может сразу распрощаться с карьерой. Не платить налоги практически невозможно. Все движения денег – прозрачны, все прибыли и траты – известны, скрыть что-то крайне трудно.

В стране существуют своеобразные этические кодексы, кодексы чести чиновников, специальные контрольно-надзирающие органы, высокая гражданская инициатива, гласность и открытость на уровне правительства.

Нельзя не отметить, что в Дании государственные служащие имеют высокую степень социальной защиты. Они, как и все граждане страны, обеспечиваются бесплатными медициной и образованием, социальными гарантиями.

Евросоюз

В Евросоюзе есть такое правило: уходящий в отставку комиссар Еврокомиссии имеет право устроиться на работу только с согласия Комиссии. При этом он пожизненно лишен возможности работать в областях, находившихся в сфере его компетенции за годы работы международным чиновником. В свете этого общепринятого ”цивилизованного” опыта интересно было бы проследить судьбу высших российских чиновников, покинувших свои посты и оказавшихся на работе в частных компаниях вместе с инсайдерской информацией, ”накопленным социальным капиталом”, а нередко и с большими возможностями по использованию бюджетных денег.

Представляется, что опыт борьбы с коррупцией в европейских государствах чрезвычайно полезен для России.

«Человек и труд»,  № 10 – 11/2011

Источник: «Живут же люди!»