Последнее время в России часто встречаются попытки граждан взять в свои руки предоставление государственных услуг. Примерами могут служить участие людей в ликвидации последствий стихийных бедствий, возведение заборов вокруг жилых домов, когда люди берут на себя ответственность за безопасность, ремонт собственными силами дорог, мостов и тому подобное. Я бы хотел поговорить о том, как относиться к этому явлению, и вообще о том, где проходит граница разделения труда между обществом и государством.

Леонид Полищук,
Кандидат экономических наук, профессор, заведующий Лабораторией прикладного анализа институтов и социального капитала НИУ ВШЭ

Задача государства в экономике состоит в том, чтобы предотвращать беспорядок. А беспорядок возникает всякий раз, когда люди, предприятия, экономические агенты, преследуя собственную выгоду, не принимают или недостаточно принимают во внимание последствия своих действий для общества, в результате возникает разрыв между личной выгодой и общественной пользой. Причем общественную пользу не следует понимать абстрактно, как некоторую категорию, не связанную с благополучием индивидуума. Общественная польза — это в некотором метафорическом смысле сумма благополучия всех членов общества. А всякий раз, когда, действуя в собственных интересах, вы наносите ущерб интересам общества, возникает то, что экономисты называют провалами рынка, и задача государства и состоит в предотвращении и по возможности ликвидации провалов рынка.

Инфляция и дефляция: как это работает?

Из наиболее известных примеров провалов рынка — это общественные блага. Блага называются общественными в том случае, когда они могут потребляться многими участниками без ущерба друг для друга. Хорошо известный пример общественного блага — это чистый воздух, безопасность, национальная оборона, инфраструктура, телепрограммы и тому подобное. А если общественные блага финансируются за счет частных вкладов, то, как правило, это финансирование оказывается недостаточным, поскольку здесь возникает хорошо известная проблема безбилетника. И именно по этой причине государство берет на себя ответственность за создание общественных благ и собирает для этого налоги, причем делает это в принудительном порядке. Таким образом, государственное присутствие в нашей жизни связано с принуждением, для которого у государства есть ресурсы и конституционные полномочия.

Однако же давно было замечено, что во многих ситуациях люди могут заменять государство, просто договорившись друг с другом о том, что они будут действовать не только в собственных, но и в коллективных интересах. Впервые, пожалуй, отчетливо обратил на это внимание знаменитый экономист Рональд Коуз, и он сформулировал свой знаменитый результат, который до сих пор так и называется — теорема Коуза. Это, собственно, тривиальное утверждение, и состоит оно в том, что если, действуя сообща, люди могут добиться более высоких результатов, то ровно это они и сделают, поскольку это будет в их интересах, поскольку им это будет выгодно. Однако реализация теоремы Коуза очень сильно зависит от способности людей действовать сообща, от того, насколько они договороспособны, насколько они уважают интересы друг друга, доверяют друг другу, насколько легко они могут общаться друг с другом и так далее.

Способность людей действовать совместно ради общей цели в литературе известна под названием «социальный капитал».

Таким образом, мы можем предположить, что в обществе, где много социального капитала, будет меньше потребности в государственном вмешательстве, поскольку проблемы, которые решает государство, за которые отвечает государство, люди могут попытаться решить собственными силами в рамках того, что иногда называется гражданским обществом. Если эта гипотеза верна, то тогда мы можем измерить запас социального капитала в разных странах мира и посмотреть, как они связаны с масштабами государственного присутствия экономики, например доли государственного бюджета в национальном доходе. И выясняется, что эта гипотеза не подтверждается. Например, того, что в Скандинавских странах, с одной стороны, возможно, самые высокие в мире запасы социального капитала, и в то же время в этих странах мы наблюдаем государство общественного благосостояния, с высокими налогами, со значительным массовым перераспределением национального продукта через госбюджет. Таким образом, очевидно, что связь выглядит немного сложнее. И для того, чтобы понять природу этой связи, мы должны поговорить о разных типах социального капитала.

Помимо горизонтального, низового социального капитала, о котором я говорил и который как раз используется в тех случаях, когда совместными силами нужно решить какую-то конкретную проблему, имеет смысл обратить внимание на еще одну разновидность социального капитала, известную под названием «гражданская культура». Гражданская культура — это способность общества обеспечить подотчетность и эффективность государства, это способность общества качественно, грамотно, компетентно, квалифицированно реализовать возможности, которые дает людям демократическая форма государственного устройства. Общества наделены такой способностью по-разному, и это во многом объясняет успехи и неудачи демократии в современном мире. В отсутствии гражданской культуры демократия оказывается не более чем фасадом, фикцией. Государство в таком случае недостаточно подотчетно. А если мы пытаемся уточнить, что имеется в виду под гражданской культурой, то это опыт участия людей в политической жизни, это их уверенность в том, что они могут повлиять на принятие государственных и общественных решений; наконец, но не в последнюю очередь, это чувство ответственности не только за то, что происходит с человеком, его семьей и близким кругом, но и за то, что происходит с городом, регионом, государством. Все это, вместе взятое, называется гражданской культурой. Так вот, при недостатке гражданской культуры государство и люди, воплощающие, представляющие государство, не чувствуют свою подотчетность перед обществом и, как правило, недостаточно эффективно исполняют свои обязанности.

С неэффективным государством, особенно на муниципальном, местном уровне, россияне сталкиваются достаточно часто и по-разному реагируют на проблемы, которые, например, неэффективность городских властей создает в их жизни. Я уже упомянул примеры, когда люди берут решение проблем в свои руки, сбрасываются, скидываются, объединяются, находят друг друга в социальных сетях и пытаются совместным силами решить эти проблемы, будь то борьба со стихийными бедствиями, разрушающиеся дороги, помощь больным и так далее. У меня есть несколько примеров, а жемчужина моей коллекции — это история с мостом через реку Шарья в Костромской области. На одном из берегов этой реки расположен одноименный город. Мост, который соединяет этот город с большой землей, за многие годы пришел в упадок, разрушился, оказался непригодным. Городские власти сказали, что неспособны отремонтировать мост, сославшись на нехватку средств в городском бюджете. И тогда местные бизнесмены, объединившись, сделали это сами, причем сделали быстро, эффективно и гораздо дешевле, чем то, во что бы это обошлось, если бы эту задачу решали городские власти. Вопрос в том, как относиться к такого рода инициативам: следует ли ими восхищаться, следует ли радоваться им или следует относиться к ним с некоторым сомнением?

Чтобы ответить на этот вопрос, вначале немного о том, как обществоведение смотрит на эти проблемы. Я бы хотел обратить внимание в этой связи, во-первых, на знаменитую метафору американского политолога Альберта Хиршмана, который противопоставил два способа реакции людей на проблемы их жизни. Первый способ — это голос: если в организации, в которой вы находитесь, вас что-то не устраивает (организация — это фирма, университет, город, страна), то вы можете воспользоваться демократическими процедурами принятия решения и возвысить свой голос против того, что происходит, потребовать решения проблем. А вторая возможность — это уход (exit): исходя из того, что ваш голос ничего не изменит, вы просто уходите из проблемы, просто находите ее решение, которое не связано с использованием существующих для этого процедур. Американский экономист Грей и итальянец Табилини сформулировали, мне кажется, очень полезную метафору: они проводят различия между городом и кланом. Город — это не просто город, а любая официальная политическая единица, городом может быть государство, и в этом случае горожане являются гражданами. Если горожане чувствуют, что они лояльны к городу, что город действует в их интересах, то они следят за тем, чтобы город функционировал эффективно, и контролируют его работу. Если горожане не верят в город, они перестают быть гражданами, тогда они обращаются к помощи кланов. А кланы — неформальные сети, и люди ищут решения в неформальных сетях.

Возвращаясь к российским попыткам нащупать границу между обществом и государством, вечными инициативами, пожалуй, первым делом все-таки следует обратить внимание на то, что в современном обществе, в современном государстве, в современном мире государственные услуги более эффективно предоставляются профессионалами. А сколь бы ни были отважными люди, которые пытаются тушить лесные пожары, они никогда не справятся с этим бедствием лучше, чем специально подготовленные службы, которые должным образом экипированы, обучены, которые имеют самолеты, спутниковое телевидение, современные средства пожаротушения и так далее. Если речь идет об охране правопорядка, то полицейские часто говорят: «Не стройте из себя глупого героя, лучше поручите борьбу с преступниками нам». А преступность опять-таки лучше поручать профессионалам.

Но, помимо этого, я бы хотел обратить внимание на еще один достаточно важный аспект этой проблемы, который был исследован мной с моим коллегой, Ринатом Миняшевым. Дело в том, что у частных инициатив по решению общественных проблем (например, строительство моста через реку Шарья или возведение ограды вокруг вашего жилого дома) есть теневая сторона. Она состоит в том, что у бюрократов, отвечающих за предоставление этих услуг, возникает чувство самоуспокоенности и еще больше ослабевает стимул эффективно исполнять свои обязанности перед обществом. Они исходят из того, что люди так или иначе сделают сами. С учетом этого обстоятельства мы можем выдвинуть гипотезу о том, что такого рода инициативы отрицательно, по крайней мере в некоторых случаях, сказываются на общественном благосостоянии. Наш анализ и теоретические и эмпирические данные по нескольким сотням российских городов данный вывод полностью подтверждают. Если мы обратимся к истории города Шарья, то через пару лет после этого известного примера разрушился не только мост, но и дорога, соединяющая город Шарья с большой землей. Эту дорогу уже местные предприниматели никак не могли отремонтировать собственными силами.

Я должен еще заметить, что власти очень часто охотно поддерживают инициативы граждан по решению такого рода проблем. Пример можно найти в городе Москве, где городские власти на самом деле субсидируют, финансируют возведение заборов вокруг жилых домов, установку шлагбаумов, притом что это крайне неэффективный способ борьбы с преступностью. Почему неэффективный, экономист легко поймет: вы выталкиваете преступность за пределы своего микрорайона, за пределы своего коттеджного поселка, а ваши соседи делают то же самое, и в итоге расходы на предотвращение преступности оказываются более высокими, чем они были бы в том случае, когда в городе существовала бы эффективная полицейская служба. Эти примеры можно множить. И мне кажется, для российского общества важно понимать, что частные инициативы, которые компенсируют недоработки государства, имеют ограниченную применимость и на них нельзя полагаться полностью, если мы хотим видеть наши города эффективными, безопасными, благополучными, создающими хорошие условия для жизни граждан.

Источник: ИД «ПостНаука»