Большое интервью мэра Москвы в «Ведомостях» («У меня нет желания менять свою нынешнюю должность», 23.10.2017) вызывает желание обсудить достижения и проблемы столичных властей. Для корректной оценки стоит отделить мух от котлет – объективные конкурентные преимущества огромного мегаполиса, действующие при любом мэре, и собственно политику властей столицы. Экономист Наталья Зубаревич о том, как изменились приоритеты столичного бюджета.
В любой стране крупнейший город развивается быстрее и живет лучше благодаря агломерационному эффекту, описанному в экономической науке (в частности, Масахисой Фуджитой и др.). Это эффект масштаба (более низкие удельные издержки любых видов экономической деятельности благодаря ее концентрации в крупнейших городах) и эффект разнообразия (чем больше фирм, тем шире выбор для потребителей, а чем больше потребителей, тем больше и разнообразнее спрос на товары и услуги).
Кроме того, в России очень важны институциональные преимущества столичного статуса. Назовем их столичной рентой. Вертикаль власти стимулирует концентрацию в столице штаб-квартир крупнейших компаний, хорошо оплачиваемых менеджеров, а также чиновников федеральных органов власти. В штаб-квартирах крупных компаний, как правило, концентрируется прибыль, и хотя принятие закона о консолидированных группах налогоплательщиков сократило масштабы концентрации, но она все еще велика. К тому же далеко не весь крупный бизнес, особенно в секторе услуг, «записался» в эти самые консолидированные группы. Штаб-квартиры компаний, их менеджеры и многочисленные чиновники платят налоги в московский бюджет (налог на прибыль, НДФЛ), это и есть столичная рента. Поэтому вряд ли стоит утверждать, что Москва кормит Россию, ведь она стягивает на себя финансовые ресурсы всей страны.
К тому же особой заслуги городских властей в этом нет. Агломерационные и статусные преимущества столицы работают при любом мэре и при любом управлении, в том числе и плохом, но если городские власти способны их использовать, одновременно снижая экологические и инфраструктурные барьеры развития, то крупнейшие города становятся еще более мощными драйверами развития страны. В 2008 г. душевые доходы бюджета столицы в 3 раза превышали среднедушевые доходы консолидированных бюджетов всех остальных регионов России суммарно, а в период с 2009 по 2016 г. – в 2,4–2,7 раза. При этом мэры были разные: до отставки в августе 2010 г. – Юрий Лужков, с октября 2010 г. – Сергей Собянин.
Кроме того, Москва обеспечивает 14–16% всех поступлений налогов с территорий в федеральный бюджет, больше дает только Ханты-Мансийский автономный округ. Нефтяная рента, конечно, важнее, но и столица кормит федеральный бюджет благодаря огромному рынку конечного потребления и, как следствие, концентрации НДС. В федеральный бюджет идет также часть налога на прибыль. Есть риск, что его централизуют еще сильнее, и для столицы это будет наиболее болезненно. В 2016 г. на Москву приходилась четверть всех поступлений налога на прибыль в бюджеты субъектов РФ, а в первом полугодии 2017 г. – 28%. Но пока доходы бюджета Москвы растут опережающими темпами, в первом полугодии 2017 г. на столицу пришлось 20% доходов консолидированных бюджетов всех субъектов РФ, т. е. каждый пятый рубль. При этом доля москвичей в населении России – 8,5%.
Столица богата, и ее власти имеют ресурсы для реализации своих приоритетов в развитии города. В лужковские времена значительная часть столичной ренты шла в карманы девелоперов, в том числе членов семьи мэра, при этом инфраструктурные проблемы решались плохо. Москва встала в пробках, точечная застройка душила город. Однако Лужков соблюдал главное российское правило – «делиться надо». Значительная часть столичной ренты направлялась на социальную защиту москвичей. На московские надбавки к пенсиям в 2010 г. было потрачено 9,5% всех расходов бюджета столицы. Кроме того, субсидировались расходы на ЖКХ, в результате помогали в первую очередь совсем не бедным владельцам жилья большой площади. Сложилась некая постсоветская гармония – и себе, и людям… В терминах институциональной теории это общественный договор. А еще Лужков умел разговаривать с простыми людьми и был коренным москвичом. Политическая машина на выборах работала, но дело не только в ней, многие москвичи реально поддерживали мэра.
После отставки Лужкова политика московских властей изменилась. Удалось ли команде Собянина сформировать новый общественный договор с москвичами? Часто говорят, что в столицу пришли варяги из Тюменской области и Татарстана. Но не будем забывать, что жители столицы также в основном «понаехавшие», москвичей в третьем поколении – не более 10–15% населения. Важнее не чужеродность столичной власти, а явные барьеры коммуникации мэрии с жителями столицы, а также неправильное, по ощущениям немалой части москвичей, использование столичной ренты. Зададим простой вопрос от лица москвича: если город такой богатый, что мы с этого имеем?
Приоритеты политики команды Собянина во многом рациональны. Ей нужно было решить главные проблемы – недоразвитость транспортной инфраструктуры и неэффективность социальных расходов и расходов на субсидирование ЖКХ. Маневр бюджетными ресурсами сделали, доля расходов бюджета Москвы на национальную экономику (в основном это расходы на транспорт и дорожное строительство) выросла с 22 до 28% за 2011–2016 гг. Властям города даже удалось в 2015 г. выбить дополнительные трансферты на развитие транспортной инфраструктуры из федерального бюджета.
Население столицы в основном понимало, что развивать транспортную инфраструктуру нужно, автомобилисты – особенно. Однако программа модернизации городской среды «Моя улица» уже не имела такой поддержки. Доля расходов на благоустройство в огромном бюджете Москвы выросла с 5% в лужковские времена до 10% в последние годы. В расчете на душу населения расходы на благоустройство в столице в 16–20 раз превышают душевые показатели всех других регионов страны суммарно.
Москвичи задают вопрос: почему так много и дорого? Были попытки приписать мэру частный интерес в виде бизнеса по производству плитки. Но причины дороговизны в другом – власти Москвы отдавали большие госзаказы на благоустройство бизнес-структурам, собственники которых близки к Кремлю, а некоторые чиновники мэрии не забывали и о своих бизнес-партнерах.
Можно, конечно, считать москвичей дикими и отсталыми, по-большевистски тащить их к урбанистической среде будущего. Но они резонно сопротивляются, когда видят чудовищные по масштабам и не вполне понятные по целям расходы, не говоря уже о множестве неудобств для жизни. В результате общественный договор между властью и жителями не формируется.
Но самым неприятным для жителей столицы оказался процесс оптимизации социальных расходов. Приведем несколько цифр. В 2009–2010 гг. душевые расходы столичного бюджета на образование в 1,8 раза превышали душевые расходы всех остальных регионов РФ, в 2015–2016 гг. – только в 1,2 раза. Душевые расходы на здравоохранение в столице (расходы бюджета и территориальных фондов обязательного медицинского страхования) в 2010 г. превышали душевые показатели всех остальных регионов в 2 раза, а в 2015 г. – только в 1,5 раза. В душевых расходах на социальную политику (социальная защита населения) Москва лужковских времен опережала другие регионы в 2,6–2,8 раза, Москва Собянина в 2016 г. – в 2,3 раза, а в первом полугодии 2017 г. – в 1,8 раза.
В основном «оптимизировались» московские надбавки к пенсии. При Лужкове их доплачивали до 1,5 прожиточного минимума пенсионера, занижая этот самый минимум как только можно, а при Собянине установили фиксированный потолок в рублях, до которого доплачиваются надбавки. Благодаря этому удалось сократить долю расходов столичного бюджета на московские надбавки к пенсиям до 8% в 2011 г., 6,2% в 2016 г. и 5,8% в первом полугодии 2017 г. Оптимизация успешно проведена, и теперь мэр может говорить о повышении потолка на 3000 руб. Расти вверх от плинтуса можно и даже нужно: впереди выборы.
Жители других регионов страны могут сказать: ну чем москвичи недовольны, у них все равно социалка финансируется лучше! Это правда, но для населения столицы важен ухудшающийся тренд. Если город такой богатый, почему его власти так сильно экономят на жителях? Для многих москвичей это несправедливая политика, которая также мешает формированию общественного договора властей и населения столицы.
Выводы простые. Во-первых, нельзя железной технократической рукой загнать человечество в счастье и москвичей также нельзя загнать в урбанистический рай. Во-вторых, отнимать у людей социальные преимущества всегда опасно, особенно без какой-либо компенсации. После оптимизации расходов здравоохранение и образование в столице стали более качественными и доступными? Не смешите. В-третьих, с людьми нужно разговаривать: не в стиле постановочных встреч с отфильтрованным кругом участников, а по-настоящему, это часть профессиональных навыков политика. В-четвертых, москвичи должны иметь реальное политическое представительство, чтобы участвовать в обсуждении городских проблем и путей их решения. Крика и ругани будет много, но по-другому общественный договор не формируется. Если московские власти это понимают, есть шанс увидеть позитивные изменения на выборах мэра в 2018 г. Как говорится, надежда умирает последней.
Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики
Источник: «Ведомости»