Под таким заголовком вышел еженедельник «Россия» №46 (156) за 10-16 ноября 1993 года. Однако оценка Кена Ливингстона- опоздала. Как отмечала наша газета двумя выпусками ранее, к тому времени из проекта Конституции упоминание о суверенитете субъектов Федерации исчезло. Есть в этом номере газеты и не менее интересный взгляд- на проблему Курильских островов, как с японской, так и с российской стороны. Более обстоятельного ее анализа не было, пожалуй, ни до, ни после.
Нельзя быть и демократом, и царем, или почему предложенную Президентом Конституцию не назовешь федеративной
Кен ЛЕВИНГСТОН, член Британского парламента, в прошлом глава администрации Лондонского региона
Международный опыт и элементарная логика показывают, что в таких огромных и многоликих странах, как Россия, существуют только два возможных способа поддержания стабильности государства, правительства и его политики.
Первый заключается в том, чтобы не позволить отдельным регионам принимать решения на местном уровне или касаться сферы политики, проводимой центром. В обширной и неоднородной стране этого можно добиться только с помощью диктатуры.
Второй способ — федерализм, то есть создание механизма местного управления и такой структуры центрального правительства, которые обеспечивают единство в принятии решений, исходя из общих интересов регионов. При таком управлении различные составные части федерации — регионы или республики — должны участвовать в процессе принятия решений центром, и права регионов не могут им произвольно попираться.
Самым известным примером подобной системы являются Соединенные Штаты, хотя она также существует в Германии и зафиксирована конституциями всех крупных или неоднородных демократических государств. Если отказаться от диктатуры, а попытка восстановления диктатуры в России подтолкнет ее к дезинтеграции, то остается только федерализм.
Президентский проект Конституции претендует на установление президентской республики и федерации одновременно, но, к сожалению, анализ этого проекта показывает, что федерализмом там не пахнет. Проект Конституции «декорирован» двухпалатным парламентом, скопированным с конгресса США, однако предлагаемый орган лишен реальной законодательной власти, а потому не является федеративным. Эклектичное сочетание в президентском проекте двух абсолютно противоположных принципов- значительной власти на местах с нефедеративной центральной структурой- приведет к постоянной «гражданской войне» институтов власти внутри государства. Ведь регионы не смогут, несмотря на обещания Президента, уклониться от решений центра, над которыми они не имеют контроля.
В президентской Конституции утверждается, что регионы могут не проводить политику центрального правительства, противоречащую их интересам. Об этом свидетельствует и недавняя попытка дать больше свободы регионам в вопросе приватизации. Однако, во- первых, любой политик, хоть немного изучавший историю, знает, что сильная центральная власть, не основанная на принципах федерализма, не соблюдает Конституции на практике, независимо от того, что в ней написано. Во — вторых, акцент, который ставит Президент на чисто местных правах для регионов, отвлекает внимание от того, что некоторые полномочия по своей природе могут принадлежать только центру и превалировать над местными. Например, денежная политика Центрального банка, кредитная политика, обменный курс, размер федерального бюджетного дефицита, контроль над вооруженными силами, а также многие законы о ценах, налогообложении или промышленной политике могут определяться только высшей властью страны. Действия центральных властей в этих областях сами по себе подавляют любую местную автономию.
Экономическая проблема при Федеративной системе состоит в том, что в любом крупном государстве типа США или России существуют противоречивые интересы различных регионов. Добыча нефти, производство сырья, сельскохозяйственное и промышленное производство не расположены в одной и той же области. Различные секторы промышленности размещены в разных регионах. Как же выработать общую политику в вопросе, имеющем жизненно важное значение для страны? Единственный путь — отбросив миф о всеведущих генсеках или всеведущих президентах, вести переговоры между различными регионами, чтобы прийти к общим интересам и компромиссам. Федеративный принцип организации государства и его институтов создает такой реальный механизм. К примеру, в США существует три способа для получения необходимого большинства для принятия серьезных решений. Первое и наиболее важное это изменения в основном законе страны. Согласно ст. 5 конституции для этого требуется наличие большинства в две трети голосов в конгрессе при поддержке его тремя четвертями голосов в законодательных органах штатов. Иными словами, треть голосов в парламентах штатов могут блокировать изменения. Второе: при принятии законов, не касающихся конституции, в сенате существует процесс обструкции. Требуется большинство в 60 процентов для того, чтобы этот вопрос был поставлен на голосование, то есть меньшинства в 40 процентов голосов достаточно для предотвращения принятия закона по жизненно важной проблеме, не относящейся к изменению конституции. И третье: даже по обычному закону, требующему лишь простого большинства в 50 процентов плюс один голос в конгрессе, решение может быть принято лишь в процессе переговоров, касающихся региональных интересов. Практически региональные факторы ставятся выше партийных интересов, и это отражается на процедуре перекрестного межпартийного голосования в конгрессе США.
Предложение Бориса Ельцина о том, что Президент должен быть наделен правом издавать законы без участия представительного органа субъектов федерации, совершенно несовместимо с федеративной системой. Все, что может сделать Президент в рамках Федеративной Конституции, — это попросить представительный орган субъектов федерации (штатов), то есть законодательную власть, наделить его правом издавать указы в течение определенного периода времени, оформив это в качестве закона. Также собрание представителей субъектов Федерации (штатов) должно иметь право отменить этот закон. Сторонники Президента подчеркивают, что в отличие от американской одна из систем президентства — французская — допускает издание указов. Иногда они говорят о том, что проект Президента Ельцина является французско-американской системой. Но это фундаментальное заблуждение, ибо эти системы противоположны друг другу. Во французской системе издание указов президентом может расцениваться на основе критериев разделения властей, но оно не нарушает принципа федерализма по одной простой причине — Франция не является федеративным государством. Если же это сделает Президент Ельцин в обход собрания представителей республик, регионов, то это нарушит основной принцип федерализма, про возглашаемый им.
Федеративный принцип организации государства неизбежно отражается в контроле над еще одним основным инструментом экономического управления — Центральным банком. США и европейское федеративное государство Германия имеют федеральный резервный банк. В правлении центрального банка преобладают не выбранные центром представители, а представители регионов. Таким образом, регионам предоставляются не только гарантии в процессе создания законов, но и учет прочих их интересов при принятии решений центральным банком.
Cуммируя все сказанное, следует заметить, что Конституция, предложенная Президентом, является президентской, но отнюдь не федеративной. Для того чтобы называться Федеративной, она должна быть исправлена по меньшей мере по следующим вопросам.
В федеративном государстве, в отличие от унитарного, власть принадлежит регионам (штатам) субъектам федерации. Поэтому высшим органом в таком государстве должно быть собрание представителей регионов (штатов). В качестве высшего государственного органа этот парламент (съезд) имеет право снять с поста президента. Президент же не имеет права распускать его. Дать президенту такое право значит сказать, что в государстве существует орган, высший по отношению к собранию государственных представителей, а это является отрицанием основ федерализма.
Право издавать законы должно принадлежать только собранию выборных представителей штатов — законодательной власти. Вследствие этого конституция не может предоставлять Президенту права принимать законы, то есть издавать указы, хотя собрание представителей штатов может временно наделять Президента законодательными полномочиями, например, в рамках законов, действующих при чрезвычайном положении. Но тот же орган имеет право отменить это полномочие. Собрание представителей субъектов Федерации, и никто иной, является высшим органом в федеративном государстве.
Чтобы практически обеспечить превосходство субъектов Федерации, назначение всех основных министров и чиновников, занятых проведением в жизнь принятой политики, должно быть одобрено представителями штатов, то есть законодательной властью. Это касается по меньшей мере всех членов кабинета, всех судей Верховного (Конституционного) суда и главы Центрального банка.
Для практического определения экономической политики на федеративной основе правление Центрального банка должно в большинстве своем состоять из представителей регионов.
Субъекты Федерации как носители высшей власти должны иметь право избирать своих собственных глав администрации и органы, принимающие местные законы, которые не могут быть отменены представителями центpa.
Чтобы Конституция, предложенная Борисом Ельциным, стала на самом деле федеративной, в нее следует внести по крайней мере следующие изменения:
а ) право Президента на роспуск парламента должно быть отменено;
б ) право Президента на издание указов в соответствии с Конституцией, в противоположность праву на издание указов в результате специального решения парламента должно быть отменено;
в ) назначение всех главных министров Федеративного государства и всех судей Конституционного суда утверждается парламентом;
г ) правление Центрального банка в большинстве своем должно состоять из представителей регионов;
д ) любые полномочия Президента, связанные с назначением полномочных представителей в регионы, обязаны быть отменены.
Конечно, некоторые проблемы федеративной республики прекрасно решаются в рамках парламентской республики. Если глава исполнительной власти является членом парламента (конгресса) и поэтому может быть непосредственно снят со своего поста этим органом. Автоматически это решает проблему обеспечения главенствующей собрания выборных представителей, субъектов федерации. Как показывает опыт США, эти принципы обеспечиваются соответствующими конституционными мерами в рамках президентской республики. А уж что действительно несовместимо с принципами федерализма, так это тот тип президентства, который предлагается в проекте Ельцина. Согласно этому проекту в государстве возникает власть, превосходящая в своих полномочиях собрание представителей субъектов Федерации. Тем самым отрицается суть федерализма. Вот почему ельцинский проект Конституции вовсе не является федеративным.
Авторизованный перевод Александра БЕРДНИКОВА
Хорошее слово «культура». Главное редкое
Александр ДРОЗДОВ
B субботу, 6 ноября, Президент встречался с главными редакторами ведущих средств массовой информации. Такие оказии, бывало, выпадали и раньше. И в более удачное время для отечественных СМИ. Не случайно именно на этой встрече лидер страны впервые заявил о нецелесообразности досрочных президентских выборов.
Будем считать, однако, что субботний разговор вызвала «тяжесть момента», которую Б. Ельцин характеризовал как обвальный рост цен в нашей отрасли и обвальное же падение тиражей большинства изданий. Новость для газетчиков невеликая. Но, кажется, впервые за последнее время Президент вплотную приблизился к урегулированию этических и экономических проблем прессы и завел разговор о культуре работы печати.
Хочется верить, что Президент вспомнил об этом не ради надвигающихся выборов, хотя тезис о необходимости задать высокий нравственный стандарт избирательной кампании неоспорим. Меня лично более всего заинтересовала та часть его рассуждений на эту тему где он говорил о том, чтобы сохранить культурную норму после падения накала борьбы за мандаты. Вот это проблема! Но решаемая. Если, конечно, всерьез заработают Закон о печати и Третейский информационный суд, Ассоциация главных редакторов. (С трудом представляю предвыборные схватки без обмена ударами ниже пояса, но чего не бывает в рамках российского «менталитета»)
В систему контроля за СМИ войдет и специальный орган при Президенте (разрешите в этой связи смелый прогноз: его скорее всего возглавит М.Полторанин). В свое время наша газета в принципе поддержала выделение вопросов информатики и управления информационными потоками из Мининформпечати под вывеску ФИЦ. Место последнего и займет, видимо, новый орган при Президенте. И было бы просто замечательно, если бы он ограничил свои функции наблюдением за распространением информации и нормализацией информационного пространства. Крайне нежелательно, чтобы новый орган занимался Финансированием СМИ. На это остается Министерство печати и информации.
Как увязать проблему неподконтрольности с сохраняющейся потребностью в средствах большинства изданий? А их, извините за назойливость, надо дотировать — по крайней мере их распространение. В 1994 году останется понятие официоза — тоже нормально. Нормально, так как на переходном этапе нельзя провалиться в информационную дыру. Я, например, против того, чтобы дотировать все органы печати веером. Разверстка, пусть даже селективная, сохраняет на газетном рынке хаос, выключая фактор конкурентоспособности. Все остальные факторы — не в счет.
Редакция «России» предложила на встрече вариант, с которым мы были бы готовы войти в будущий год. Объявить для газет, за исключением официально поддерживаемых госбюджетом, год рынка. В идеале — дать первую и последнюю возможность стартовать в январе на недорогих кредитах, а в конце 94-го подвести итоги на основе Закона о банкротстве. Рынок определится, и при этом, может быть, удастся еще и смягчить тенденцию его монополизации. А она необратима. Вот сегодня модно поругивать группу «Мост», а за что, собственно? За то, что опережают госучреждения, или за то, что вторгаются в рынок без их участия? При всем оптимизме плохо верится в то, что помянутые выше кредиты будут даны. Возможности страны, как сказал Президент, ограничены. Но есть одна возможность, использование которой беспредельно: дать равные права на вживание в рынок, то есть хотя бы не мешать. И это — тоже культура на все времена.
Секретный вклад Черномырдина
Редакции из достоверных источников в правительстве стало известно, что в конце прошедшей недели Виктор Черномырдин внес свой вклад в гарантии корректности предвыборной кампании. Премьер подписал закрытое распоряжение, которым лишил своих заместителей, участвующих в выборах, на время кампании права подписи финансовых документов, распределяющих кредиты, лимиты, лицензии и тому подобное, с тем чтобы эти скрытые, но крайне эффективные средства покупки голосов не были использованы в предвыборном спринте. Напомним, что за мандаты народных избранников, хотя и по партийным спискам, изъявили намерение бороться четыре заместителя премьера: Егор Гайдар, Сергей Шахрай, Александр Шохин и Борис Федоров.
Андрей ПАВЛОВИЧ
Владимир ШУМЕЙКО: «Сегодня мне ближе идеологические вопросы»
Шумейко Владимир Филиппович — первый заместитель Председателя Совета Министров, министр печати и информации правительства РФ. Работал в Комитете ВС по вопросам экономической реформы и собственности, с июня 1992 г. — первый заместитель председателя правительства РФ, координатор трехсторонней комиссии по регулированию социально — трудовых отношений (профсоюзы — правительство — предприниматели)
— Работая в правительстве, вы вынуждены были заниматься разными вопросами: экономика, культура, образование … что бы вы предпочли, если бы была возможность выбирать?
-Сегодня мне ближе идеологические вопросы. Несмотря на то, что я, как некоторые замечают, кандидат технических наук.
— То есть вы человек здесь не временный …
-Наверное, да. Мне это интереснее и позволяет использовать весь предыдущий опыт. Однако далеко не все способны освоить неизвестную область без ущерба для нее. До каких пор у нас будут оставаться непрофессионалы во главе важных участков, в частности СМИ?
-Профессионализм, безусловно, важный вопрос. Но вот взять, к примеру, Министерство печати и информации кой из специалистов должен быть министром, если приходится курировать различные отрасли: печать, радио, телевидение, книгоиздание, полиграфию. Кто из специалистов должен быть министром: журналист, техник, книжник? По — моему, нужно постараться сделать такую систему управления, чтобы максимум специалистов руководили в этой области под началом опытного организатора — координатора.
— А какой из специалистов должен, на ваш взгляд, руководить государственной телерадиокомпанией?
— Сегодня у государства три телекомпании: «Останкино», Российская и Санкт Петербург — 5-й канал. Рождение программы и ее доставка зрителям — это совершенно разные вещи. Первым должен заниматься специалист в тележурналистике, вторым — специалист в телекоммуникации. Когда создавался Федеральный информационный центр, полагали, что он возьмет на себя аккумулирование идеологии для привнесения ее в массы. Но объединили все: и творческую часть, и техническую. Из этого ничего хорошего не получилось. Здесь нужно определиться.
Безусловно, так как государство развивается, должно быть при главе государства информационно — аналитическое подразделение — очень серьезное, которое следит за идеологией, накапливает и решает, как ее привносить. А в министерстве должны быть подразделения, которые будут решать эту задачу технически. Тогда нам удастся поставить на каждом направлении специалиста, которому знаком этот вопрос.
-Кстати, специалисты знают, что как бы ни регламентировали Закон о выборах и н соответствующие указы пред выборную кампанию, все равно остаются возможности для манипуляций. Как все — таки быть со свободными выборами, если во главе государственной теле н радиокомпании стоит сторонник одного из политических блоков?
— Выборы должны быть свободными с точки зрения волеизъявления граждан. Что касается электронных СМИ, то Центральная избирательная комиссия согласно сегодняшним положениям в состоянии влиять на эти вопросы. Кроме того, при этой свободе многое отдается общественным силам — раньше такого не было. Членом Центральной избирательной комиссии может быть представитель любого блока. И они обязаны его принять и проводить заседания только с ним. Центризбирком образует наблюдательный совет. Конечно, при всем этом отслеживании талантливый комментатор может двумя словами буквально размазать какого — либо кандидата по ходу его выступления, но это к свободе выборов не относится: заставить человека думать по — другому невозможно. Свобода — это всегда относительное понятие. И когда говорят о свободе выборов, то подразумевается свобода волеизъявления граждан. А они видят все это на экране, делают выводы. Они не настолько глупые.
— Как предвыборная — кампания скажется на экране? Опять будет разломана сетка вещания?
— Нет. Статья 28 Положения о выборах депутатов Государственной думы в 1993 г. гласит, что за три недели до выборов час утром и час вечером равно будет предоставляться всем.
-Государственные телекомпании войдут в особый режим?
— Да. Предполагаю, что многие блоки будут говорить, что они нас не так освещают, но это проблема не свободы, а вопрос ремесла журналистов.
— Не так давно вы говорили, что после разбирательства с прокуратурой пришлось пересмотреть отношения с некоторыми близкими ранее людьми. А кто остался и тогда с вами? Кого вы по-прежнему считаете друзьями?
-Секретариат поддержал. И это показательно. Обычно, когда начальник «зашатается», от него отворачиваются. Но от меня не отвернулись. Это не просто секретариат, но и друзья, единомышленники, которые знают меня и мне верят. Сегодня эту уверенность подтвердил не только прежний прокурор, но и новый, сообщивший, что постановление о возбуждении уголовного дела отменено, потому что оно не было вызвано необходимостью. Что касается некоторых министров, вице — премьеров, то здесь кто — то телефон забыл, кто — то не мог дозвониться, а как узнали о решении прокурора, сразу вспомнили и дозвонились …
-На ваш взгляд, политические амбиции каких из политиков сегодня соответствуют их реальным способностям?
-Я бы не стал употреблять слово «амбиции». Что же касается способностей, то на сегодня для меня нет равной Президенту фигуры, кто бы ни примеривался к его месту. Так же — глава правительства, который сегодня является не второй, а полуторной фигурой. Кроме того, все без исключения члены правительства. Если идти дальше по политикам из числа тех, кто сегодня не находится на государственных высших должностях, то, к примеру, Явлинский ничего практически не сделал. Когда он уходил из правительства, я его спросил: «Что же это вы, Григорий Алексеевич, уходите только из — за того, что вашу программу «500 дней» не приняли? Ведь реформу можно осуществлять и без программы. Он тогда остроумно ответил, что ему надоело отвечать одному, это было бы, как если бы в правительстве Керенского Ленину поручили отвечать за Октябрьскую революцию. И действительно: — время подходит, а революции нет …
— Много говорят о расколе в правительстве. Как вы к этому относитесь?
— В правительстве нет раскола. То, что в нем существуют различные точки зрения, это нормально. Правительство и не должно быть едино. Едино было Политбюро. Закономерно, что чем больше ярких личностей в правительстве, тем боль бoльше различных точек зрения. Главное не в отсутствии разногласий. Главное в том, чтобы уметь прислушаться и воспринять другую точку зрения. В Кабинете министров чувствую себя хорошо. Словом, на работу иду как на праздник
Беседу вела Наталья КОПОСОВА
Зарегистрированы участники выборов
Согласно официальным данным Центральной избирательной ко миссии , из 35 политических объединений , подавших заявки на участие в парламентских выборах , успели представить к положенному сроку ( 6 ноября ) необходимые 100 тысяч подписей избирателей и зарегистрированы 21
. Список оставшихся «за бортом» включает в себя следующие 14 объединений: блок «Август» (Партия экономической свободы , К.Боровой (в настоящее время внесен Минюстом РФ в реестр иностранных агентов) ; Партия конституционных демократов , В. Золотарев); Российское христианско-демократическое движение , (В.Аксючиц) ; блок «Отечество» ( Социалистическая партия трудящихся , Л.Вартазарова и др.) ; Национально — государственная партия , И.Артемов , В.Краев ; Народно патриотическая партия , А.Котенев , А.Гиль ; Республиканская гуманитарная партия, Ю.Бокань; Российская партия зеленых, А.Лихачев; Консервативная партия, Л.Убожко ; общефедеральное политическое движение «Альтернатива»; объединение «За политическо-правовую реформу и свободу торговли» ; Российский союз местного самоуправления; Европейская либерально-демократическая партия; Союз «Молодые республиканцы»; Союз эмжековцев .
Максим ШИРЯМОВ
Курильские страдания
Олег ХЛЕСТОВ, Профессор международного права, Чрезвычайный и Полномочный Посол. Кирилл ЧЕРЕВКО, доктор исторических наук, международник — востоковед
Во время визита Б. Ельцина в Японию в октябре 1993 г. было условлено продолжить переговоры по Курилам. Каковы же позиции сторон, а главное, пути, которые могли бы помочь уменьшить противостояние в этом вопросе между Японией и Россией?
Япония была разгромлена во второй мировой войне. Южная часть Сахалина, а также Курильские острова, включая Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи, были заняты советскими войсками. В 1946 г. они были включены в состав СССР, а сейчас являются частью Российской Федерации.
Япония добивается возвращения своих так называемых северных территорий. Главная ее цель — получить Итуруп и Кунашир (кроме Шикотана и Хабомаи).
Японская позиция
АРГУМЕНТЫ ЯПОНИИ СВОДЯТСЯ К СЛЕДУЮЩЕМУ:
- Ссылки на историю: Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи были освоены японцами. Договоры Японии с Россией 1855г . (Симодский), 1875 г. (Петербургский) и 1905 г. (Портсмутский) признавали их принадлежащими Японии. Отторжение у Японии этих островов противоречит условиям капитуляции Японии, предусматривавшим отторжение лишь территории, … которые она захватила при помощи силы и «в результате своей алчности».
2. Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи не входят в состав Курильских островов, от которых она отказалась по Сан-Францисскому договору 1951 г.
3. В Сан-Францисском договоре не указано, кому передаются отторгнутые у Японии Курильские острова, следовательно, присоединение Советским Союзом указанных территорий не получило международного признания и Россия не имеет на них прав.. Насколько эти доводы обоснованы с точки зрения принципов законности и справедливости?
ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К КУРИЛЬСКОЙ ПРОБЛЕМЕ ОЗНАЧАЕТ:
а) насколько позиции России и Японии соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права?
б) каковы международные обязательства сторон в отношении Курил и претворяющее их в жизнь законодательство?
в) каковы международные обязательства третьих стран, имеющих какое либо отношение к курильской проблеме?
Утверждение японцев, что они первыми освоили Курилы, вызывает споры: русские тоже участвовали в этом процессе. Но не вопрос об исторической принадлежности Итурупа, Кунашира, Шикотана и Хабомаи является главным при определении их судьбы — она решена в итоге второй мировой войны.
К Японии как государству- агрессору были применены определенные меры, в том числе наказание военных преступников и отторжение части территории. Все это соответствовало принципам и нормам международного права, которые были закреплены в международных договорах второй мировой войны, актах о капитуляции Германии и Японии, решениях Нюрнбергского и Токийского трибуналов. Устав ООН подтвердил законность действий, предпринятых в ходе войны против бывших вражеских государств, в том числе и Японии.
- Утверждения Японии, что отторжение у нее Курильских островов является неправомерным, поскольку они исторически принадлежали ей и не были захвачены с применением силы, расходятся с соглашениями о послевоенном урегулировании на Дальнем Востоке. Это видно из Сан-Францисского договора и материалов его подготовки. Так, Индия выступила против предложения США лишить Японию суверенитета на острова Рюкю и Бонин, которые, как отмечало индийское правительство, не были захвачены Японией путем агрессии и население которых исторически было связано с Японией. США в ответе Индии заявили, что Потсдамская декларация, на условиях которой капитулировала Япония, предусматривала отторжение у Японии не только территорий, захваченных ею с применением силы, но и территорий, входивших в состав Японии. Такая же интерпретация Потсдамской декларации была сделана представителем США Д. Даллесом на Сан-Францисской конференции. Он заявил: «Отказы, содержащиеся в статье 2 главы II ….. (речь идет о статье договора, предусматривавшей отказ Японии от всех прав, правооснований и претензий на ряд территорий, в том числе и на Курильские острова) « … находятся в строгом и скрупулезном соответствии с … Потсдамскими … условиями капитуляции». Исходя из этого, у Японии был отторгнут ряд островов, в том числе Южные Курилы, Рюкю, Огасавара, Дайто и другие, которые не были ею захвачены перед второй мировой войной. Она также отказалась от прав в Антарктике, которые возникли в результате деятельности ее граждан, что никак не было связано с применением силы. Япония, ратифицировав Сан-Францисский Договор, признала тем самым правомерность отторжения y нее территорий. Ограничение территории государства — агрессора подтверждено и практикой послевоенного урегулирования в Европе, в частности в отношении Германии, что было закреплено во многих международных договорах. B этих условиях ссылки на историю Курильских островов, на то, как решалась их судьба российско- японскими договорами, неоправданны…
- Отрицая вхождение Итурупа, Кунашира, Шикотана и Хабомаи в состав Курильских островов, японцы утверждают, что они или по крайней мере Шикотан и Хабомаи входили в префектуру Хоккайдо. Однако акты административного деления Японии, а также географические материалы показывают, что Итуруп и Кунашир входили в состав провинции Тисима (Курильские острова). Это приложение к указу премьер — министра Японии № 734 от 15 августа 1869 г. В 1885 г. Шикотан также был включен в состав Курил. В уезд Шикотан под названием Шикотанские острова вошли и Хабомаи. До второй половины 30-х годов Кунашир и Шикотан входили в состав Курильских островов, что, как правило, отражалось на японских картах административного деления северной части Японии. В ряде случаев на японских послевоенных картах, издаваемых до 1961 г. , граница между островами СССР и Японией проводилась между Хабомаи и Шикотаном и даже между Хоккайдо и Хабомаи. В конце 20 — х годов Хабомаи были исключены из уезда Шикотан провинции Тисима (Курилы), включены уезд Ханасаки префектуры Хоккайдо и стали изображаться на географических картах в ее составе под названием Суйсë (вплоть до капитуляции Японии в 1945r). После капитуляции положения Потсдамской декларации об ограничении суверенитета Японии четырьмя ее главными островами и «такими же менее крупными островами, как мы (то есть союзники) их определяем», начали осуществляться. В директиве № 677 от 29 января 1946 г. командующего оккупационными войсками Макартура указывалось, что Курильские острова, включая Итуруп, Кунашир, Хабомаи и Шикотан, исключаются из состава территории Японии (правда, с оговоркой, что это не окончательное решение). Позиция СССР о том, что Кунашир , Итуруп , Хабомаи и Шикотан входят в число Курильских островов, которые должны быть ему переданы по Ялтинскому соглашению, была отражена в обращении к Г.Трумэну о районах капитуляции Японских вооруженных сил при высадке советских войск на эти острова перед их включением в состав CCCP. На практике США также относились к указанным островам как под лежащим передаче СССР. Г.Трумэн, выступая против раздельной оккупации Японии, не возражал против исключения из зоны совместной оккупации Итурупа, Кунашира, Шикотана и Хабомаи, что отличало их статус от остальной территории Японии. Директивы союзников правительству Японии предусматривали, что Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи не входят в состав территории Японии (директива № 1033 от 26 июня 1946 г.). В 1946 г. указанные острова были включены в состав СССР. Репатриация японцев с островов в Японию проводилась по соглашению между советским и американским военным командованием, заключенному в 1946 году и в соответствии с директивой генерала Макартура № 1421 от 23 декабря 1946 г. В этот же период началось заселение островов советскими гражданами. США признавали правомерность этих действий СССР. Япония выполнила указания союзников об исключении из состава ее территории Итурупа , Кунашира, Шикотана и Хабомаи.
Это было отражено, например, в императорских рескриптах № 651 и № 652 от 22 ноября 1945 г. о создании управления по оказанию помощи репатриантам с Южного Сахалина и Курильских островов, включая Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи. В марте 1949 г. МИД Японии издал официальный сборник документов, в который была включена карта — схема районов, находящихся под административным контролем японского правительства. Острова Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи показаны как находящиеся за пределами Японии.
Понимание термина «Курильские острова» было изложено в Сан — Франциско. Представитель США Д.Даллес 5 сентября 1951 г. заявил: «Поднимался вопрос о том, включает ли географическое название «Курильские острова» упомянутые в статье 2 (с), острова Хабомаи. По мнению Соединенных Штатов, не включает. Если, однако, это вызвало бы спор, он мог бы быть передан в Международный суд… »Таким образом , спор может возникать лишь в отношении Хабомаи. Из заявления Японии на конференции вытекало, что она признает вхождение Итурупа и Кунашира в состав Курильских островов, а утверждение, что Шикотан и Хабомаи входят в префектуру Хоккайдо, не было принято во внимание. И после подписания Сан-Францисского договора США рассматривали его как предусматривающий отказ Японии от Итурупа, Кунашира, Шикотана и Хабомаи в соответствии с Ялтинским соглашением. Это видно из переписки сенатора Уоткинса с Даллесом (письмо Уоткинса от 14 сентября 1951 г. и ответ Даллеса от 1 октября 1951 г).
Интерпретация этого договора Японией была изложена зав. договорным департаментом МИД Японии Кумао Нисимурой. Выступая 19 октября 1951 г. в качестве представителя правительства при ратификации договора, он заявил: «Понятие Курильские острова, содержащееся в договоре, истолковывается как включающее и северные, и южные Курильские острова». После заключения Сан- францисского договора Япония стала исчислять свою территорию без островов Итуруп , Кунашир, Шикотан и Хабомаи. Острова были исключены из системы налогообложения Японии, не учитывались в государственном бюджете страны, в законодательстве об избирательном праве и о рыболовстве. Из этого исходил и ряд решений японских судов (приговоры суда г. Кусиро от 21 апреля 1969 г. и суда в г. Саппоро от 6 ноября 1969 г. о нарушении японскими рыбаками правил рыболовства) . Административные акты (уведомление директора департамента по гражданским делам министерства юстиции № А — 438 от 19 апреля 1952 г.), определявшие порядок прописки в метрополии японских подданных, проживавших ранее на территориях, которые оказались за пределами Японии, действовали и в отношении лиц, проживавших ранее на Итурупе, Кунашире и Шикотане.
Позднее, 6 марта 1970 г. министр иностранных дел Японии К.Аити заявил , что теперь правительство считает, что Южные Курилы не входят в состав отторгнутых у нее территорий и что изменение позиции Японии этому вопросу началось с конца 1955 — начала 1956 г.г.
Правительство США поддерживало эту линию японского правительства. Это было отражено, в частности, в заявлении его госдепартамента от 7 сентября 1956 г., в котором говорилось: «США после тщательного изучения исторических фактов пришли к выводу, что острова Итуруп и Кунашир (вместе с островами Хабомаи и Шикотан, которые являются частью Хоккайдо) всегда были частью собственно Японии и должны по справедливости быть признанными как находящиеся под суверенитетом Японии». И хотя оно было сделано для поддержки Японии, тем не менее из него вытекало, что Итуруп и Кунашир рассматривались как входящие в состав Курильских островов. Необоснованно утверждение Японии о том, что Россия не имеет никаких прав на Курилы, поскольку в Сан-Францисском договоре не указано, кому они передаются. Отсутствие в договоре положений, на которые ссылается Япония не наделяет ее какими- либо правами в отношении Курил, так как она по договору отказалась от «всех прав и правооснований» на эти острова и приняла обязательство не выдвигать на них претензий. А в соответствии с принципом международного права: «договоры должны соблюдаться», Японии следует выполнять это обязательство.
Кстати, Курилы не единственная отторгнутая у Японии территория, в отношении которой в Сан-Францисском договоре не указано, кому она передается. Например, в статье 2 договора сказано, что Япония отказывается от прав, правооснований и претензии на Формозу и Пескадорские острова, на острова Спратли и Парасельские острова. Но кому они передаются, в договоре не указано (так же, как и в отношении Курил). И это не меняет их правового положения, то есть не дает Японии оснований для выдвижения на них претензий.
Российские права
Права СССР, а теперь России на Курилы возникли в результате заключения Ялтинского соглашения 1945 г. и последующих действий союзников и Японии по его осуществлению.
Поскольку СССР выполнил свое единственное обязательство по этому соглашению — вступил в войну против Японии. у него были все основания считать, что США и Великобритания также выполнят свое обязательство- передадут ему Южный Сахалин и Курилы.
Действия союзников подтверждали, что они шли по этому пути. Например, при согласовании районов сдачи японских вооруженных сил советским войскам, в том числе на Кунашире, Итурупе, Хабомаи и Шикотане (переписка премьера СССР с Президентом США), включении этих островов в состав СССР, переселении с них японских подданных в Японию, причем по соглашению с американцами. Это означало, что СССР распространил свой суверенитет на указанные острова, реализуя права, которые он получил по Ялтинскому соглашению. Действия СССР в данном случае не вызывали возражений со стороны США и Великобритании, хотя известно, что в тех случаях, когда эти государства не были согласны с действиями СССР, они решительно выступали против, примером чего явилось возражение США и Великобритании против объявления правительством СССР 21 июля 1957 г. залива Петра Великого внутренними водами CCCP.
В проекте Сан-Францисского договора, разосланном США 29 марта 1951 г., указывалось: «Япония возвратит CCCP южную часть Сахалина, а также все острова, прилегающие к нему, и передаст Советскому Союзу Курильские острова». Однако позднее союзники отошли от этого. Таким образом, США и Великобритания не выполнили до конца своих обязательств по Ялтинскому соглашению, не завершив в Сан — Франциско оформление прав СССР на Курилы, предусмотренных в Ялтинском соглашении и подтвержденных их практическими действиями, которые, как известно, имеют определенные юридические последствия. Возникает вопрос: ведет ли невыполнение США и Великобританией их обязательств к потере прав, которые возникли у СССР по Ялтинскому соглашению, в результате его действий в отношении Курил в осуществление того соглашения и в свете упомянутой на них реакции союзников, а также положений Устава ООН в отношении бывших вражеских государств? Ответ на это — не однозначный, но есть основания утверждать, что возникшие у CCCP права, молчаливо или путем определенных действий признававшиеся союзниками, не аннулируются в результате нарушения Соединенными Штатами и Великобританией их международных обязательств. Отказ одного государства выполнить свои международные обязательства не лишает автоматически другое государство прав, которые у него возникли и ранее признавались в течение некоторого времени. Следовательно, СССР, а теперь Россия обладает определенными правами в отношении Курил.
Что касается Японии, то выдвижение ее претензии на Итуруп и Кунашир является нарушением ее международных обязательств, что противоречит принципу — «договоры должны соблюдаться».
Принцип справедливости в международных отношениях интерпретируется неоднозначно. В Статуте Международного суда ООН указывается, что он может разрешать споры не только на основании международного права, но и по справедливости. Однако нет практики, которая показывала бы, как суд применял этот принцип.
В этих условиях принцип справедливости может интерпретироваться применительно к курильской проблеме по — разному. Японская сторона уже дала оценку Сан-Францисскому дого вору, премьер — министр Японии 7 сентября 1951 г. заявил: «Это не договор отмщения, а документ «примирения и доверия». Японская делегация с радостью принимает этот справедливый и великодушный договор».
Развитие российско-японских отношений зависит не столько от решения территориальной проблемы, сколько от других факторов: стабильность в России, разработка законодательства, которое стимулировало бы иностранные инвестиции, в том числе и японские , и т.д.
За годы, прошедшие после 1956 г, когда было прекращено состояние войны и восстановлены дипломатические отношения между СССР и Японией, между ними было заключено 50 международных договоров, охватывающих все сферы отношений, то есть больше, чем с Великобританией, ФРГ и КНР. Япония в этом отношении была на пятом месте — после США, Франции, Индии и Италии. О том же говорит и развитие советско-японской торговли: с 1957-го по 1970 г. она выросла с 15,4 до 652,3 млн. руб., с 1971-го по 1980 г.-с733,6 до 2722,8 млн. руб., с 1981-го по 1991 г.-с 2 до 6 млрд. долл.
Пути решения курильской проблемы
В мире насчитываются десятки территориальных споров, но они при разумной политике соперничающих государств обычно не мешают развитию отношений между ними. Ведь отложили же Япония и Китай решение вопроса о спорных между ними островах Сенкаку (Дяоюй) для политиков следующего поколения, заключив в 1978 году Договор о мире и дружбе и развивая японо-китайские отношения. Не мешает Японии развивать отношения с Южной Кореей спор с ней об островах Такэсима. Такую же линию разумно проводить и в российско-японских отношениях.
В то же время было бы разумно искать решение и в территориальной проблеме.
В качестве ближайших шагов можно было бы сделать заявления России и Японии, совместные или раздельные, но одновременно.
СО CTOPOНЫ РОССИИ
Советско-японская декларация 1956 года предусматривала передачу Японии Шикотана и Хабомаи после заключения мирного договора. В 1960 году СССР выдвинул дополнительные условия — вывод иностранных войск с территории Японии. И хотя в общей форме Россия высказала свое отношение к советско-японским договорам, заявление от имени Президента России о признании юридической силы декларации имело бы положительное значение.
СО СТОРОНЫ ЯПОНИИ
Заявление о том, что Япония не претендует на южную часть Сахалина и Курильские острова и признает их входящими в состав России с соответствующей оговоркой в отношении Итурупа, Кунашира, Шикотана и Хабомаи.
Следующие шаги (хотя в зависимости от обстановки они могут осуществляться одновременно с предыдущими).
Официальное признание Россией существования территориального спора с Японией в отношении Итурупа, Кунашира, Шикотана и Хабомаи. В заявлении следует также указать: что стороны исходят из того, что спор о принадлежности Итурупа, Кунашира, Шикотана и Хабомаи будет решаться мирными средствами в соответствии с принципами и нормами международного права и что они активизируют поиски разрешения этого спора;
— что стороны не будут обострять обстановку в районе спорных островов или вокруг этой проблемы, не будут выдвигать ее решение в качестве предварительного условия при рассмотрении других вопросов или многосторонних отношений, не будут связывать развитие отношений между Японией и Россией в других сферах с вопросом о территориальном споре.
Учитывая, что у правительств обеих сторон имеются различные трудности, остается единственный путь — поиск временного компромисса: сохранение правового статус-кво в отношении территории и признания за Японией определенных прав на Итурупе, Кунашире, Шикотане и Хабомаи. Например, демилитаризация островов, сохранение на них в основном пограничных войск, но с учетом их военно-стратегического значения для России, создание свободной экономической зоны, совместных предприятий, участие японских подданных в хозяйственной деятельности на островах. Там, где смыкаются территориальные воды, установить временную линию размежевания, оговорив, что она не предрешает вопрос о границах. Для разработки мер создать смешанную российско- японскую комиссию, в которую вошли бы также российские и японские специалисты, представители местного населения.
Не исключено, что Япония может не согласиться с таким подходом. В этом случае Россия могла бы в одностороннем порядке претворить в жизнь некоторые меры, показывая Японии пример разумного подхода («политика взаимного примера», применяемая в международной практике). Программа этих действий должна быть тщательно разработана с точки зрения обеспечения прав и интересов российских граждан , проживающих на островах.