11.10.2012

В России извращена государственная монополия на легитимное насилие, люди в погонах применяют его не для торжества закона, а в собственных корыстных интересах. Обыденными и естественными стали системная коррупция, произвол или преступное бездействие правоохранительных органов.

Михайловская Т.М.

Патология российской правоохранительной системы

«Крышевание» милицией банды Цапков в Кущевке, соучастие милицейских начальников в бандитском карательном рейде против жителей Сагры, бойня, учиненная в супермаркете майором милиции Евсюковым, смерть в Бутырском следственном изоляторе Сергея Магнитского – лишь малая толика ставших широко известными диких преступлений. Они наглядно показали патологию системы и всколыхнули всю страну.

Николай Ковалев, депутат Госдумы, генерал армии: «На протяжении последних 20 лет мы не отбирали, а набирали сотрудников для службы в милиции. Не лучших из лучших, а лучших из худших. Тех, кто хочет, а не тех, кто нужен. (…) Около 30% кандидатов шли в милицию для решения своих личных меркантильных, зачастую преступных, по сути, задач. Причины такого положения известны: отсутствие престижа службы, малая зарплата, рабский по продолжительности и интенсивности рабочий день, негативное отношение к милиции граждан, не говоря об отдельных начальниках к подчиненным. И не один из поступавших в милицию не предполагал, что, надевая погоны, он становится для граждан страны не стражем закона, а потенциальным оборотнем в погонах»[1].

Власть вынуждена была начать долгожданную реформу МВД, которую провели в 2011 году. По итогам реформы тогдашний министр внутренних дел Рашид Нургалиев отрапортовал о том, что «в прошлом остались взяточничество, злоупотребления служебными полномочиями, коррупция и весь негатив»[2]. Фактически же реформа свелась к принятию Закона «О полиции», смене вывески, сокращению части подразделений и численности сотрудников, отдельным косметическим изменениям.

А преступления в полиции, как были, так и продолжаются. Не сделано ничего, что могло бы их предотвратить. Новые полицейские притихли лишь на время переаттестации. Это наглядно показали пытки сотрудниками казанского отделения внутренних дел «Дальний» задержанного по подозрению в краже и его смерть, а также многие другие подобные случаи, вскрытые в результате проведенных проверок – и не только в Казани.

Владимир Колокольцев, в мае 2012 года сменивший на посту министра внутренних дел Рашида Нургалиева, сразу заявил о своем намерении разгрести завалы и исправить ошибки, допущенные предшественником. И создал для разработки концепции новой реформы МВД расширенную рабочую группу из специалистов разного профиля во главе с генерал-майором милиции в отставке Владимиром Овчинским.

Почему провалилась предпринятая попытка реформирования МВД? И можно ли поставить полицию на службу народу? Оказывается, можно. Об этом красноречиво свидетельствует опыт Грузии.

«Грузинское чудо»

Грузия совсем недавно считалась синонимом коррупции, кавказского кумовства и милицейского беспредела, ассоциировалась с грузинскими ОПГ и ворами в законе. В этой стране часть преступного мира влилась в полицию, а сама полиция срослась с профессиональными криминальными группировками, с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками. Трудно было различить действия полиции и криминальных авторитетов, а жаловаться коррумпированным чиновникам было бесполезно. Население искало защиты не в полиции, а у криминальных авторитетов и воров в законе. Уровень доверия полиции в Грузии был одним из самых низких в мире – 5% в 2003 году.

В результате реформы МВД уровень доверия полиции взлетел до 87% в 2010 году, что выше, чем в Европе. Полицейские взяток не берут. Количество обращений в полицию выросло в 15–20 раз. Число тяжких преступлений снизилось притом, что регистрация преступлений стала неизбежной, ведь теперь любой выезд полиции фиксируется как выезд на расследование преступления. В Грузии больше не похищают людей (раньше это был бизнес правоохранительных органов), не угоняют машины, не крадут мобильные телефоны.

Полиция стала не просто государственным институтом, а сервисом, который помогает людям решать их проблемы. Поменялась концепция, и люди увидели, что полицейские теперь – не над обществом, они – часть общества.

Кто и как провел такую реформу?

Слагаемые грузинского успеха

«Корни столь передовых и фантастических грузинских реформ, начавшихся в 2003 году, уходят в начало 1990-х годов, когда благословенная и самая богатая из всех советских республик Грузия в одночасье превратилась в нищую и отсталую страну. Экономика Грузии практически перестала существовать – по темпам падения ВВП Грузия “соперничала“ с Таджикистаном, а к середине 1990-х годов выпуск продукции упал до уровня 1960 года. Инфраструктура, хозяйственные связи, традиционные отрасли оказались разрушенными. Ситуация осложнялась постоянными гражданскими и межнациональными войнами, в ходе которых страна потеряла 20% своей территории.

Для грузин – по сути своей очень этноцентричного народа, претендующего на собственную исключительность, непогрешимость и подверженного мегаломании – подобное падение представлялось невероятно глубокой национальной катастрофой, гораздо большей, чем состояние России в начале 1990-х казалось таковой для среднестатистического россиянина. Грузинское общество искало выход, причем очень быстрый, и было согласно на то, что “сказочное исцеление“ Грузии может быть достигнуто только путем самых радикальных и решительных реформ, ради которых гражданам нужно будет чем-то поступиться и потерпеть. В соответствии с давней политической традицией грузинский народ желал прихода мессии, которому только одному было под силу спасти Грузию.

Первоначально таким мессией был воспринят Эдуард Шеварднадзе, но, видя отсутствие результата, грузины довольно скоро в нем разочаровались и практически единодушно назначили таковым молодого и агрессивного Михаила Саакашвили. Здесь наступает очень важный момент для понимания сути и мотивации грузинских реформ. Эти реформы не являются инициативой и гениальным замыслом одного лишь Саакашвили. Роль личности в истории в этом случае, конечно, важна, однако приход этой личности и задачи, ей поставленные, определялись ходом самой истории. Проведение сверх кардинальных реформ было именно тем, на что Михаила Саакашвили “нанял“ грузинский народ и что ему поручил…

Кардинальные реформы должны были уничтожить неэффективные экономические и общественные отношения, кормившие чиновников и, следовательно, ожидать, что старый государственный аппарат будет уничтожать самого себя и основу своего благосостояния, было принципиально невозможно. Эту ошибку допустил Шеварднадзе, за что и поплатился»[3].

Михаил Саакашвили учел это и опирался на молодых единомышленников, которых привел во власть. Сначала их было человек 10, потом около 50 – современных, мыслящих по-европейски, в возрасте 25–35 лет (самый старший – министр внутренних дел Вано Мерабишвили 1968 года рождения). Многие окончили грузинские технические вузы или имели западное образование, чаще всего политологическое и экономическое. Это хорошие менеджеры, объединенные стремлением построить новую Грузию европейского образца. По большому счету, в Грузии сложилось три «центра влияния» с такими «фанатиками» – вокруг президента Михаила Саакашвили, министра внутренних дел Вано Мерабишвили и прокурора Зураба Адеишвили[4].

В России реформу МВД поручили самому ведомству, категорически не желавшему реформироваться. При этом все руководство МВД осталось прежним, и за реформой не было внешнего контроля.

Уникальность политического момента в Грузии была в том, что новые люди во власти были ничем не обязаны ни одной политической и экономической силе в стране. Это дало им запас времени и возможность применять жесткие меры к тем, кто не разделял их целей и принципа «государство – для человека, а не человек – для государства». И они имели политическую волю реализовать свои представления на практике.

Важнейшими целями грузинских реформаторов были резкое снижение роли чиновничества, тотальная смена старого чиновничьего аппарата, опора на молодые кадры, разгосударствление экономики, ее максимальная либерализация, практически неограниченная приватизация, жесточайшая борьба со всеми проявлениями коррупции, единые правила для всех, в том числе министров – членов команды реформаторов, чиновников и полицейских в любом чине, звезд футбола и эстрады, рядовых граждан. Все должны быть равны перед законом, а закон должен неукоснительно исполняться!

Шота Утиашвили, руководитель Информационно-аналитического департамента МВД: «Для успешности борьбы с коррупцией необходимо наличие сильной политической воли, а также личный пример, когда ни президент, ни его министры никому не дают и ни у кого не берут взяток. Это дает им моральное право наказывать тех, кто замешан в коррупции, и требовать от других не заниматься этим»[5].

Руководство МВД России так и не представило концепцию реформы ведомства. Ограничились публичным обсуждением Закона «О полиции». Но он рамочный, в нем невозможно прописать конкретные технологии. Правозащитники пытались обсуждать будущее МВД, однако полицейские генералы в дискуссиях не участвовали. Осталось неясным, что, как и во имя чего собираются реформировать, не говоря уже о внешнем контроле за проведением реформы, обратной связи и оценке предпринятых преобразований. Не обозначив цель, которую общество ставит перед полицией, невозможно получить желаемый результат.

Эта цель и должна была стать важнейшей темой концептуального обсуждения реформы. Если цель – борьба с преступностью, то «преступность должна снижаться, а раскрываемость повышаться», что само по себе провоцирует полицейских на выбивание признаний любой ценой. Если же цель – обеспечение безопасности граждан, то важнейшими становятся полный учет их заявлений, регистрация преступлений, неотвратимость наказания, независимый контроль, обратная связь.

Человеку, которого ограбили на улице, все равно, снижается или растет отчетность по преступности. Ему важно, чтобы его заявление было принято, воры найдены и наказаны. С этим в России ситуация неутешительная. Как сообщил генеральный прокурор Юрий Чайка в апреле 2011 года, выступая в Совете Федерации, Генпрокуратура выявила массовые фальсификации уголовной статистики и регистрации преступлений во всех 80 субъектах Федерации, где провела проверки. В 2010 году из 24 млн поданных заявлений лишь по 2 млн были возбуждены уголовные дела[6].

После избрания президентом Михаил Саакашвили счел необходимым показать народу, что новая власть резко отличается от прежней. Для этого было решено сломать стереотипы, в том числе самые укоренившие: «народ у нас не любит выполнять правила», «коррупция, воровство и воры в законе – часть нашего образа жизни, и изменить это невозможно».

16 января 2004 года за нецелевое использование средств был арестован бывший глава грузинской железной дороги, на следующий день – министр энергетики. Через месяц был накрыт мощный преступный конгломерат в Аджарии. На борту самолета Тбилиси-Париж был арестован зять Шеварднадзе. Михаил Саакашвили: «Мы привлекли к ответственности за коррупцию не только политических деятелей из прежнего правительства (несколько министров, председателя Контрольной палаты и членов семьи президента), но и многих членов нашей команды, в том числе министра, заместителей министров и мэров городов. А также четырех депутатов парламента от правящей партии – моих бывших соратников, на которых я рассчитывал и которых уважал! Пошли под суд и 40 с лишним судей. Это для маленькой Грузии очень много. Наш подход не был основан на политике. Мы ко всем относились одинаково: попался – значит должен отвечать»[7].

В неофициальной картотеке МВД Грузии числилось 349 воров в законе, действовавших на территории страны, или треть всех воров в законе постсоветского пространства[8]. Ни в одной другой союзной республике институт воров в законе не имел столь всеобъемлющего значения и влияния, как в Грузии. Воровской вертикалью было пронизано всё – власть, полиция, бизнес. В 1990-х годах главного вора в законе в тбилисском аэропорту встречал лично министр внутренних дел и с кортежем отвозил домой. На воров в законе смотрели как на Робин Гудов – людей, которые сопротивляются системе и при этом очень хорошо живут. Многие грузинские мальчики мечтали стать ворами в законе, а девочки – их женами.

Новая власть исходила из того, что люди хотят справедливости, устали от коррупции. И хотела показать, что она сильнее воров в законе и может изменить страну. По инициативе Саакашвили 24 июня 2004 года парламент принял уникальный в мировой практике закон «Об организованной преступности и рэкете», в котором впервые были официально признаны термины «вор в законе», «воровской мир», «разборка» и предусмотрена возможность ареста и осуждения не за совершение конкретного преступления, а лишь за членство в таком объединении. Вору в законе, даже не совершившему преступление, грозит срок от 3 до 8 лет с конфискацией имущества, принадлежащего не только ему, но и членам его семьи, и лицам, имеющим к ним отношение, если они не доказали законность приобретения этого имущества.

Согласно неписаному воровскому кодексу чести, вор в законе не может отрицать свой криминальный статус и обязан отвечать утвердительно на прямой вопрос. Если он подтверждал свой статус, его привлекали к ответственности. Отказ грозил ему не менее суровым наказанием по понятиям воровского мира. Эти понятия в порядке исключения подкорректировали на специальной сходке в Москве, на которую съехались грузинские воры в законе: им позволили отвечать «нет»…

Однако это не помогло. Были введены драконовские меры за пособничество ворам в законе, содержание общака и даже недонесение о встрече с вором. Вано Мерабишвили, министр внутренних дел: «В некоторых случаях, особенно когда дело касалось держателей общака, мы полагали возможным в случае сопротивления живыми преступников не брать»[9]. Все руководители региональных управлений полиции получили предупреждение о том, что через месяц будет уволен каждый, в чьей зоне ответственности останется хотя бы один вор в законе. Посыпались аресты. Всего в Грузии было арестовано 214 воров в законе.

Для осужденных воров в законе была построена специальная тюрьма с жестким режимом содержания, в которой отбывают наказание только преступные авторитеты. Тем самым была разрушена обычная иерархия, позволявшая «законным» доминировать над обычными заключенными, собирать с их родственников дань.

Когда посадили первую партию таких воров, они продолжали контролировать свои группировки по мобильным телефонам. Тогда им запретили общение с внешним миром, разрешали встречи только с адвокатами, в тюрьме установили глушилки мобильной связи. Суровые условия содержания вызвали бунт в марте 2006 года, который был подавлен спецназом МВД. Погибли 11 заключенных. Беспорядки больше не повторялись. Все, кто еще оставался на свободе, уехать из страны – преимущественно в Россию.

Не боялась ли реформаторы так «рубить с плеча» в еще неокрепшей после революции Грузии? Вано Мерабишвили: «Бояться было нечего. Эти изменения были, в первую очередь, потребностью народа. Люди устали от коррупции, которая проникла во все сферы жизни общества, от угнетающего господства воров в законе»[10].

Новая власть исходила из того, что неотъемлемыми частями всех проводимых реформ должны быть системные антикоррупционные меры (карательные и превентивные) и использовала методы, доказавшие свою эффективность в других странах:

• упразднение неработающих институтов и избыточных функций госорганов;
• выработка четких критериев функционирования нового органа и подбора кадров для него;
• тщательный отбор кадров, организация их подготовки и переподготовки;
• жесткий контроль за соблюдением выполнения законов и правил;
• неотвратимость для всех наказания за нарушение законов и правил;
• легализация практик, которые уже укоренились и не наносят вреда обществу;
• упрощение взаимоотношения населения с госорганами, минимизация непосредственных контактов с чиновниками.

Для того чтобы задавать обществу правильные ориентиры и неотвратимо наказывать всех, кто совершает поступки, идущие вразрез с общественными интересами, нужна была неподкупная, профессиональная и подготовленная полиция. Она должна была стать опорой новой власти в противостоянии, если жесткие реформы вызовут сопротивление. С создания такой полиции и начали реформаторы.

Президент уволил всех руководителей силовых структур, которые считались главной опорой его предшественника, Эдуарда Шеварднадзе, возглавлявшего МВД еще в 1960-е годы. Министром внутренних дел был назначен Вано Мерабишвили, не имевший никакого отношения к полиции, как и большинство его заместителей и начальников департаментов. Он не просто радикально обновил МВД, а фактически создал его с нуля.

Новое МВД Грузии

В начале 2004 года в новом МВД были объединены полиция, Министерство государственной безопасности, Департамент экстренных ситуаций, Департамент охраны нефтепровода и Департамент охраны государственной границы. Дублирующие отделы и департаменты были ликвидированы. Теперь за безопасность внутри страны отвечает один орган – МВД. Объединение структур позволило устранить параллельные функции ведомств, уменьшить число чиновников, рациональнее расходовать бюджетные средства. Департаменты перестали скрывать информацию друг от друга.

Общий штат МВД Грузии был сокращен с 75 тыс. до 26 тыс. человек, не считая 4 тыс. сотрудников Департамента охраны госграницы и 13 тыс. сотрудников вневедомственной охранной полиции, которую нанимают бизнесмены и иностранные дипломатические представительства[11]. В антитеррористическом центре всего 42 сотрудника притом, что в 2011 году было 25 попыток организовать теракты. В оперативной службе 17% составляют женщины – рекордно высокий показатель для Европы. Сначала женщин привлекали больше для имиджа, но впоследствии убедились, что они хорошо справляются с каждодневной рутинной работой, на которую уходит значительная часть времени. А физическая сила для задержания преступников теперь почти не требуется. За 2008–2011 годы не было ни одной попытки вооруженного сопротивления при задержании, ни один полицейский не был убит, ни один преступник не умер во время задержания[12].

Дореформенная структура центрального аппарата МВД России официально включала 24 подразделения: Главное командование внутренних войск, Федеральная миграционная служба, Следственный комитет, 14 департаментов, один главк, 2 управления, 2 центра, НИИ, Национальное центральное бюро Интерпола. Фактически же было 41 подразделение – с учетом Бюро специальных технических мероприятий, 11 оперативно-розыскных бюро, Центра обеспечения оперативно-служебной деятельности по противодействию терроризму, Центра оперативного руководства деятельностью специальных подразделений МВД, Центра «Олимпиада-2014» МВД, Центра авиации МВД. Было обещано, что в послереформенном центральном аппарате будет 26 подразделений (без учета Главкомата внутренних войск): 8 департаментов, 8 главков, 9 управлений и бюро. Фактически их осталось не менее 36[13].

Как сообщил Рашид Нургалиев, количество подразделений полиции за 2011 год сокращено на 40%. Но сокращение прошло формально. Не учитывались территориальные особенности страны. Например, в Якутии проживает 0,1 человека на 1 кв. км, в Москве – 1 тыс., а структура органов внутренних дел оказалась одинаковой[14]. Михаил Гришанков, бывший депутат Госдумы: «Один из заместителей министра, генерал-полковник Смирный, нарисовал схему, и ее, как кальку, распространили на всю страну. Подразделения милиции в районных центрах сократили наполовину»[15]. Владимир Колокольцев, новый министр внутренних дел: «В большинстве малых населенных пунктов были ликвидированы территориальные органы внутренних дел либо существенно сокращен их личный состав. В удаленных поселениях, чтобы подать заявление о преступлении, теперь порой надо проехать десятки, а иногда и сотни километров. Наоборот, необходимо укреплять подразделения, которые работают “на земле“, непосредственно борются с преступностью, обеспечивают безопасность граждан»[16].

Не поддается разумному объяснению разрушение линейного принципа управления в транспортной милиции, который облегчал обмен информацией и организацию перехватов. Вместо 20 линейных управлений созданы управления в федеральных округах, которые информационно между собой не связаны. Аналогично в один день упразднили систему обеспечения правопорядка и безопасности на режимных объектах и закрытых территориях. Спецмилицию передали территориальным органам, которые к этому не готовы ни функционально, ни профессионально.

А вневедомственную охрану – пережиток советского времени структурные изменения не коснулись. Казалось бы, целесообразно урезать ее полномочия до обеспечения безопасности посольств и зданий органов власти, а остальные функции передать коммерческим охранным фирмам. Но нет, нельзя: вневедомственная охрана генерирует серьезные финансовые потоки внутри МВД, которые с середины 2000-х годов централизованы[17].

Упор был сделан на увеличение штабных подразделений за счет уголовного розыска и патрульно-постовой службы. В Пермском крае численность ППС сокращена на 34,5%, в Саратовской области – на 45,4%, в Ростовской – на 56,7%[18]. Владимир Овчинский, генерал-майор милиции в отставке: «Суммарная численность обеспечивающих департаментов чуть ли не в 3 раза больше, чем тех, кто занимается оперативной работой. (…) Вы не найдете больше ни одного полицейского подразделения в мире, где обеспечивающие подразделения по численности больше, чем те, которые проводят расследования и ведут агентурно-оперативную работу»[19]. Штаты уголовного розыска и Департамента экономической безопасности урезали почти в 2 раза, штат оперативных служб – на 30–35%[20].

Складывается впечатление, что «гвоздем» реформы стало формальное сокращение численности МВД – на 22%, вместо запланированных 20%. В России до реформы МВД на 1 тыс. жителей приходилось 9,7 милиционера, тогда как в Японии – 1,3 полицейского, во Франции – 2,0, в Великобритании – 2,3, в США – 2,7, в воюющем Израиле – 4,2[21]. В начале 2010 года в МВД насчитывалось почти 1,4 млн сотрудников (821 тыс. финансировались из федерального бюджета, 570 тыс. – из местных бюджетов)[22].

Рашид Нургалиев: «Сокращено свыше 226 тыс. должностей, или каждый пятый сотрудник. Почти наполовину был обновлен высший руководящий состав органов внутренних дел. Кроме того, в порядке ротации поменяли свое прежнее место службы почти 2/3 руководителей высшего звена. Всего же на службу в полицию перешли свыше 875 тыс. сотрудников органов внутренних дел»[23].

Накануне реформы штат центрального аппарата МВД, разбухсший почти до 20 тыс., планировалось урезать до 9,2 тыс. Судя по опубликованным указам президента, с января по май 2011 года были освобождены от должности 137 из 375 чинов МВД, числившихся в номенклатуре президента, или в 2 раза больше, чем за весь 2010 год. Из 137 освобожденных – лишь 35 чиновников центрального аппарата[24]. Правда, формулировка «освободить от занимаемой должности» может означать не только увольнение, выход на пенсию, но и повышение или перевод на другую работу. По утверждению Владимира Овчинского, в одни и те же списки попадали те, кто замешан в коррупции, и те, кто честно работал и отправлен в отставку в связи с достижением предельного возраста. За грандиозное «очищение» выдали обычную ротацию и плановый выход генералов на пенсию по возрасту. Некоторые освобожденные позже всплыли на других должностях[25].

Грузинские реформаторы решили, что МВД не должно вмешиваться в частный бизнес, поэтому ликвидировали в ведомстве департамент, отвечающий за расследование экономических преступлений. Хозяйственные и экономические преступления переданы в ведение финансовой полиции – специального органа Минфина.

Раньше камеры предварительного заключения (КПЗ) подчинялись полицейским управлениям, что позволяло им чинить произвол. Чтобы избежать этого и контролировать ситуацию, в МВД создали специальное Управление по надзору за соблюдением прав человека, которому подчинили все КПЗ в стране. Омбудсмену и правозащитникам дали право посещать КПЗ и колонии в любое время. Служителей закона обязали составлять рапорты о физическом состоянии арестованных. Подозреваемым разрешили во время допроса использовать свою записывающую аппаратуру. Ратифицировали факультативный протокол Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Повысили уголовные санкции по отношению к актам насилия и бесчеловечного отношения в тюрьмах.

Вместо дорожной полиции и оперативной службы была создана патрульная полиция, которая не только контролирует трассы и улицы, но и решает мелкие конфликты. Выделена криминальная полиция – служба детективов и участковых инспекторов.

Теперь в Грузии нет следователей. Ведь грузинские следователи, как и их коллеги из других стран СНГ, занимались в основном перекладыванием бумаг, копированием документов, полученных от работников первичного звена. Когда убрали неработающий институт, ничего страшного не произошло. Теперь работу следователя выполняют участковые инспекторы, а по сложным делам работают детективы. Большей части полномочий в ведении самостоятельного следствия лишена и прокуратура, она лишь поддерживает обвинение в суде.

Для выявления и пресечения коррупции в МВД было организовано постоянное провоцирование полицейских на взятки сотрудниками службы собственной безопасности – Генеральной инспекции. Примерно 100 ее сотрудников придумывали и использовали изощренные способы выявления тех, кто извлекал доход из своей работы в полиции, совершал преступления и правонарушения, торговал нелегитимными силовыми услугами. Возможные «подставы» – от «пьяных» водителей, грубо нарушающих правила, а потом провоцирующих патрульных на взятки, до сложных схем по поставкам оружия и наркотиков, «покупателей» контрафактного вина.

Теимурази Майсурадзе, руководитель Департамента полицейского надзора: «С 2004 года по местному ТВ показывали десятки сюжетов, как за взятки арестовывают чиновников, судей. Через полгода “героями“ антикоррупционных роликов стали те, кто предлагает взятку. Спустя год чиновники уже как огня боялись тех, кто приносил им деньги. Тут же начинали звонить в полицию с криками, что пришли осквернить их честь. А все потому, что в каждую госструктуру, будь то мэрия, правительство или полиция, регулярно наведываются работники спецслужб и предлагают деньги за решение проблемы. При виде взяткодателя в голове одна мысль: “Это проверка“. После того как тысячи людей загремели на большие сроки, взятки и брать, и давать боятся. Причем разницы нет, на какой сумме погоришь – 20 или 20 тыс. лари. Наказание одинаковое. Мелкий чиновник за то, что потребовал у водителя маршрутки 50 лари (около 30 долларов) за лицензию, получил 9 лет, неделю центральный канал показывал его лицо. Жить в стране, где нет коррупции, огромное удовольствие»[26].

Работники Генеральной инспекции не только не испытывали угрызений совести от того, что провоцировали своих коллег на правонарушения, а потом сажали их за это, но и гордились своей работой, поскольку «очищали систему от предателей, от коррупции».

Геннадий Гудков, депутат Госдумы: «В МВД России абсолютно отсутствует общественный и парламентский контроль. Реформа потерпела полный провал, полицейские получили огромные полномочия, и теперь у них крыша едет от эйфории безнаказанности и бесконтрольности»[27]. Действующая система провоцирует возникновение преступных ситуаций. Следствие не справляется со своими обязанностями по раскрытию должностных преступлений. Следователи Следственного комитета работают и по общеуголовным делам, и по должностным преступлениям, а оперативное сопровождение обеспечивают оперативники полиции. То есть следователи в каждодневной работе зависят от полицейских, поэтому не заинтересованы в том, чтобы против них возбуждались дела.

Игорь Каляпин, глава нижегородского «Комитета против пыток»: «Наши юристы посадили на скамью подсудимых 89 полицейских, обвинявшихся в пытках. Во всех случаях, кроме трех, нам приходилось преодолевать сопротивление следователей. Каждый раз мы видели, что родной следователь из родного районного следственного отдела расследует уголовное дело в отношении милиционера из родного угрозыска. У следователя еще 20–30 дел в производстве, и по всем он зависит от дружбы с этим милиционером.

Насколько можно судить, такая связка между следователями и милицейскими оперативниками и стала главной причиной казанских безобразий. Можно предположить, что договоренности существовали на уровне республиканского МВД и республиканского Следственного управления СКР. Благодаря этому и у милиции, и у следователей отчетные показатели по борьбе с преступностью были прекрасными, их ставили в пример всей стране. На пытки подозреваемых в преступлениях закрывали глаза.

Даже если полицейское начальство не защищает заподозренных в преступлениях сотрудников, расследование может быть заторможено. Так, две трети материалов, которые Управление собственной безопасности МВД по Приволжскому федеральному округу направляло в прокуратуру с предложением возбудить уголовное дело, заканчивались отказом. То есть сам орган МВД считает, что в отношении сотрудника надо возбудить уголовное дело, а следователь прокуратуры отказывает, потому что он в этом опере, который умеет выбивать показания, заинтересован»[28].

Правозащитники предложили разделить работу следователей по обычным уголовным преступлениям и по преступлениям, совершаемым сотрудниками правоохранительных органов. К ним прислушались. В апреле 2012 года в Следственном комитете РФ создали подразделение по расследованию исключительно преступлений, совершенных сотрудниками МВД, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной службы исполнения наказаний. Чтобы вывести его следователей из порочного круга и защитить от давления со стороны региональных управлений СКР, их подчинили центральному аппарату ведомства, а оперативное сопровождение уголовных дел поручили ФСБ. Глава СКР пообещал лично отбирать следователей для этого подразделения[29]. Хорошо бы, чтобы нашлось по несколько десятков высококвалифицированных следователей на каждый федеральный округ.

В Грузии для децентрализации МВД важные полномочия передали региональным и районным управлениям полиции, а также местным полицейским участкам. Сейчас они могут проводить самостоятельную финансовую и кадровую политику. К примеру, руководитель регионального или городского управления полиции самостоятельно нанимает сотрудников в штат и оплачивает их работу, сам решает, на что тратить выделенные управлению средства.

Генри Резник, адвокат, президент адвокатской палаты Москвы: «Полиции нужно быть ближе к населению, как в США, где местные шерифы занимают свой пост путем народного волеизъявления. Россия и США – федеративные государства, однако отличие в наших системах в том, что в России все сконцентрировано на федеральном уровне, (…) необходимо предоставить больше полномочий регионам. Многие скажут, мол, “дай свободу на местах, там расцветет коррупция и начнется беспредел“. Это не так. Безусловно, в регионах проживают люди, относящиеся к разным социальным слоям и имеющие диаметрально противоположные мнения по различным вопросам, но в отношении общественного порядка и безопасности интересы жителей полностью совпадают»[30]. Российские реформаторы МВД, к сожалению, этим не озаботились.

Легализация укоренившейся практики

Многие функции министерства, связанные с взаимоотношениями с гражданами, где раньше был простор для взяток, легализовали, признали уже существующие рыночные отношения в рамках правового поля, обложили жесткими регламентами и передали Сервисному агентству МВД. Оно принимает экзамены, выдает водительские удостоверения, ставит и снимает с учета автомобили, растаможивает их, регистрирует оружие. Система выстроена так, чтобы человек не тратил много времени на бюрократические процедуры. Практически исчезли очереди, хотя ежедневно здесь обслуживают тысячи человек.

На растаможивание, постановку на учет с выдачей документов и номеров отведено 15 минут. Главный секрет подобной оперативности в том, что все компьютеризировано, убрано дублирование информации (при растаможке и постановке на учет повторяется 70% информации). Клиенты агентства не заполняют бланки от руки. От них не требуют документы других ведомств, операционистки сами получают их через интернет.

Рядом со зданием МВД находится самый большой авторынок Кавказа, на 40 гектаров. Там работают сотрудники полиции, сверяют VIN, а продавцу и покупателю даже не обязательно присутствовать: информация вносится в компьютер, и ее видят в агентстве. Новый собственник может получить «очередной» номер или за дополнительную плату по прейскуранту заказать любой другой номер из семи символов, лишь бы он был уникален. Его уникальность проверяет компьютер. Самый дорогой знак (скажем, с вашим именем или только из семерок или единиц) стоит около 6 тыс. долларов, знак из трех цифр и трех букв без дефиса между ними – примерно 400 долларов. Торговля красивыми номерами, которые так ценятся на Кавказе, поставлена на поток, а доходы от этого идут напрямую государству. Обычный знак получают без переплат. Кассы находятся здесь же, далеко ходить не надо. Индивидуальные номера быстро изготовят два полицейских в мастерской, которая располагается в соседнем здании.

Попытки ввести «блатные» серии номеров жестко пресекаются – вплоть до увольнения исполнителей и руководителей. Специальных номеров нет даже для полиции. Полицейскому, который сам нарушил правила, за попытку уйти от ответственности с использованием своего служебного удостоверения, грозит увольнение. Под страхом увольнения запрещено обслуживать в особом режиме чиновников любого ранга, даже самого высокого.

Изменился и порядок сдачи экзаменов для получения водительских удостоверений. После быстрого оформления документов соискатель сдает теоретический экзамен компьютеру анонимно – ему присваивается идентификационный номер. Но сначала он тестируется компьютером на дальтонизм. Если экзаменуемый верно определил «замаскированные» цифры, значит, он прошел медкомиссию и может приступать к экзамену. Традиционные медицинские справки отменены. Если же сотрудники агентства увидят, что человек ведет себя неадекватно, то позовут врача, а тот определит, можно ли ему давать права. На 30 вопросов отводится полчаса, допускается максимум три ошибки. Не сдал – приходи через неделю.

Сдавший может идти на вождение. Экзамен по вождению разрешается сдавать пять раз, несдавшему в пятый раз придется заново сдавать теорию. Общее время на получение прав может достигать одного часа и обходится в 35 долларов. «Взяточный» вариант заведомо убыточен: за взятки в 100–150 долларов три сотрудника агентства отправились на нары на 8–10 лет. Кроме кнута, есть и пряник: зарплату сотрудников подняли до 600–700 долларов, что значительно выше средней в стране.

Непосредственно в агентстве можно заплатить штраф за несвоевременную растаможку или погасить задолженность по налогам – там есть представители таможенной и налоговой службы. Также можно получить справку об отсутствии судимости и разрешение на ношение оружия. Эти справки предоставляются бесплатно в течение пяти рабочих дней, за ускорение процедуры взимается установленная прейскурантом плата.

Сосредоточение коммерческих услуг, обложенных жесткими ограничениями, в одном агентстве уравнивает возможности граждан получить нужные услуги законным путем, истребляет коррупцию и позволяет собирать деньги в казну.

Новая власть сочла, что техосмотр как очаг коррупции приносит больше вреда, чем пользы, и отменила его минимум до 2012 года, пока не появится механизм, исключающий взятки. Несмотря на упразднение техосмотра и ГАИ (об этом речь впереди), число погибших в ДТП с 2003 по 2010 год снизилось с 1,79 до 1,05 на 1 тыс. автомобилей, хотя число машин выросло с 75 до 147 на 1 тыс. жителей[31].

В России при аналогичном уровне моторизации 147 автомобилей на 1 тыс. жителей в 1997–1998 годах число погибших в ДТП составило 1,29 на 1 тыс. автомобилей.

По той же причине отменили санэпидемнадзор и пожарную инспекцию. Тараканов и пожаров от этого больше не стало, а число погибших при возгораниях даже сократилось.

Мода на упрощение процедур и уменьшение бюрократизма

Грузинские реформаторы ориентировались в основном на американскую систему полиции, хотя творчески перерабатывали опыт и других стран. Например, при пересечении границы Китая с Гонконгом водителю не нужно выходить из машины, поскольку форточка, через которую он передает документы, сделана на его уровне. Грузинские таможенники пошли дальше – на двойном мониторе компьютера водитель видит, что делает таможенник. Через две недели то же самое внедрили центры выдачи документов.

В Грузии стало «модно» заимствовать новшества и соревноваться в упрощении процедур. Так, при оформлении документов на границе сначала в одну комнату посадили вместе налоговиков, таможенников и полицейских. Не понравилось. Несколько раз меняли подход, пока не пришли к приемлемому варианту. Теперь по легковым машинам все процедуры проводит полицейский, которому также предоставлены полномочия таможенника, налогового инспектора и все базы. А по грузовым машинам (там больше таможенных процедур) все процедуры, в том числе полицейские, проводит таможенник. В результате на границе человек общается только с одним должностным лицом.

Патрульная полиция

В августе 2004 года в один день в Грузии были уволены все 15 тыс. сотрудников дорожной инспекции – немалая сила для страны с населением 4,5 млн человек. ГАИ как одна из самых коррумпированных государственных служб была ликвидирована.

В России в рамках реформы МВД сокращено около 20% сотрудников ГИБДД[32].

Три месяца ситуацию на дорогах Грузии не контролировал никто. И ничего страшного не случилось, более того, грузины говорят, что страна ощутила колоссальное облегчение. Ведь гаишники фактически были на «самообеспечении», обирали местных и проезжавших транзитом иностранных водителей, стояли чуть ли ни за каждым поворотом. Так, машину, которая двигалась по 400-километровой трассе Тбилиси-Батуми, не нарушая правил, гаишники останавливали через каждые 3 километра с одной целью – получить мзду за проезд. Водители вынуждены были держать в машинах коробочку с мелочью для взяток гаишникам, сдачи с крупных купюр у них, естественно, не было.

Молодые чиновники МВД предложили населению, но их выражению, «полностью новый продукт» – патрульную полицию. Когда через три месяца они вывели на улицы 3 тыс. молодых полицейских в новой форме на новых машинах Volkswagen Passat, Opel и Skoda, прохожие были в шоке, останавливались, заговаривали с ними – ждали какого-то подвоха…

Для организации патрульной службы за образец был взят американский опыт. Экипажи из двух человек курсируют по определенным маршрутам, перекрывающим весь город, обязательно с включенными проблесковыми маяками. Кроме наблюдения за движением, полицейский патруль обязан реагировать на правонарушения на улице, бытовые конфликты, драки, изнасилования, пропажи мобильных телефонов, на звонки по телефону экстренной помощи 022. Теперь по нему звонят не только участники ДТП, но и просто свидетели, полицию вызывают, если муж не пришел ночевать или котенок не может слезть с дерева. Патруль останавливается у стоящей на обочине машины, чтобы поинтересоваться, не нужна ли помощь, скажем, поменять колесо, купить лекарство, объяснить, как проехать…

Ближайшему экипажу отводится несколько минут, чтобы прибыть на место происшествия. Если при получении тревожного сигнала «местный» экипаж занят или оказался в отдаленной зоне, подъедет патрульная машина из соседнего участка: за отговорку типа «это не мой участок» можно лишиться работы. Знают это и грабители, поэтому грабежей стало значительно меньше. Полицейские патрули все время видно на улице, складывается ощущение, что «большой брат наблюдает за тобой», хотя во всей Грузии всего 220 машин, в 4 раза меньше, чем до реформы, и гораздо меньше, чем в других странах.

Москвичи часто жалуются на то, что долго приходится ждать экипажи ГИБДД при дорожно-транспортных происшествиях. Владимир Колокольцев, будучи начальником Главного управления МВД по Москве: «В столице численность сотрудников ДПС только на одну четверть соответствует расчетному количеству (количество автотранспортных средств, протяженность дорог и т. п.). (…) В условиях общего сокращения личного состава мы не можем постоянно перебрасывать людей в службу ГИБДД, к примеру, из службы уголовного розыска или участковых уполномоченных. Это отрицательно скажется на других направлениях»[33].

Не важно, где несет службу патруль – в Тбилиси или в горах, техника у всех одинаковая. Каждый автомобиль оснащен планшетным компьютером с базой данных всех машин Грузии – и местных, и тех, которые пересекли границу. База постоянно обновляется через интернет. Стоит полицейскому внести в систему штраф, и до его погашения о нем будет знать каждый инспектор. Патрульные машины оборудованы измерителями скорости и сканером номерных знаков. Двигаясь в потоке, патруль увидит и угнанный автомобиль, и неплательщиков штрафов.

В патрульных машинах установлены видеокамеры, разговоры экипажа записываются. Полицейские имеют право задерживать и опрашивать людей только в определенном секторе обзора камеры. Выезд на линию машины с неисправной камерой может привести к увольнению экипажа и работника, выпустившего машину. В распоряжении патруля имеются алкометры. Нетрезвых водителей в первый раз наказывают штрафом в 200 лари (120 долларов), во второй – лишением прав на год. Есть подразделения на скутерах, которые быстро преодолевают любую пробку.

Рашид Нургалиев: «Комплекс “Безопасный город“ развернут в 80 областях и регионах России. В 366 населенных пунктах функционируют подсистемы видеонаблюдения, в 303 – подсистемы мониторинга мобильных объектов. На улицах городов и поселков установлено более 119 тыс. камер видеонаблюдения, из которых 81 тыс. напрямую выведена в дежурные части органов внутренних дел»[34].

Евгений Черноусов, адвокат, полковник милиции в отставке: «Полицейские склады завалены японской видеотехникой для оперативно-розыскной деятельности, но сотрудники полиции ее умышленно не используют. Если будут использовать ее при каждом случае задержания, привода в полицию, в проведении следственных действий, то станут видны все огрехи, недостатки и нарушения. Это будет ставить под сомнение законность собранных доказательств. Поэтому пошла тенденция не применять видеотехнику»[35].

На скоростных магистралях и на дорогах во всех крупных городах Грузии установлены камеры наружного наблюдения. Информация о нарушении скоростного режима доступна патрулям, но они не штрафуют водителей, а только останавливают и выписывают квитанцию. Если патруля не оказалось поблизости, квитанция приходит водителю домой. Недовольный может найти видеозапись своего правонарушения на сайте полиции и оспорить. Но, если он не выплатит штраф в течение месяца, сумма удваивается.

Эка Згуладзе, первый заместитель министра внутренних дел: «Перед полицией стояла амбициозная задача – заставить водителей уважать правила дорожного движения. Целый год наша служба концентрировалась на том, чтобы заставить их останавливаться на красный свет. Еще год – на том, чтобы они останавливались у линии, а не за ней»[36].

По признанию автомобилистов и дальнобойщиков, автомобильное движение в Грузии стало существенно комфортнее, чем в других странах региона: грузовую, тем более легковую, машину патруль останавливает лишь в крайнем случае и только за нарушение дорожного движения. При этом проверять груз патрульным категорически запрещено.

В патруле обычно два полицейских, они постоянно меняются, устоявшихся пар не существует, чтобы не возникало желания покрывать противозаконные дела друг друга. Более того, если патрульный совершил неблаговидный поступок или преступление, напарник обязан доложить об этом. Недонесение чревато тюрьмой, тем более что напарник может оказаться «подставой» Генеральной инспекции.

Когда становится известно, что сотрудник полиции совершает преступления, в разработку берется все подразделение. Так, состав таможни в Сарпи между Грузией и Турцией за год полностью меняли 7 раз только потому, что кто-то брал взятки. Аргумент «бригада могла этого не видеть» не срабатывает. Должны видеть: у таможенников прозрачные стеклянные кабинки, все у всех на виду.

Новая власть силой убеждала: любой гражданин, узнав о правонарушении, обязан сообщить о нем в полицию. Никто никогда в Грузии, как в любой восточной стране, не мог даже предположить, что помогать родственникам, используя служебное положение, – значит совершать уголовное преступление. В новой Грузии каждый должен был четко усвоить: там, где речь идет об исполнении закона, дружба, любовь и прочие человеческие чувства отходят на второй план!

Постепенно начальники и коллективы прекратили покрывать провинившихся коллег. Если раньше предателем считали того, кто «заложит» своего, то теперь – того, кто не удержался от взятки и подставил своих коллег.

В России приказом министра внутренних дел за систематическое укрывательство правонарушений предусмотрена повышенная дисциплинарная ответственность руководителя ОВД – вплоть до отстранения от должности и увольнения. Систематическим считается укрывательство не менее 10% всех выявленных правонарушений[37].

Полицейская академия

Откуда же взялись такие полицейские в Грузии?

Отбор кандидатов и подготовку полицейских нового образца возложили не на само МВД, а на существовавшую с 1990-х годов Полицейскую академию, которую предварительно кардинально «вычистили». Заменили ректора, которому звонили бесконечные племянники и друзья, и он устраивал всех их в академию. В 2005 году ректором назначили Анну Чихиташвили – сотрудницу американской исследовательской организации Rand Corporation, хорошего менеджера и идейного соратника новой власти. Избавились и от коррумпированных преподавателей и тех, чьи знания устарели, а профессионалов оставили.

МВД России в 2009 году отказалось от специализированных средних учебных заведений, были закрыты все школы милиции, где обучали от рядовых до прапорщиков. Сейчас неизвестно, где и как проходить первоначальную подготовку.

Обучение в академии сократили с четырех лет до трех месяцев, так как потребность в общеобразовательных дисциплинах отпала в связи с тем, что в полицию принимают людей преимущественно с высшим образованием. Чтобы стать детективом или криминалистом, при поступлении в Академию уже нужно иметь высшее юридическое образование. Для службы в патрульной полиции диплом вуза не обязателен. Поскольку при приеме приоритет у людей с высшим образованием, в полицию устремились учителя, инженеры, банкиры и даже бывшие директора частных фирм. Они и стали костяком новой службы.

Конкурс в Полицейскую академию сейчас составляет 50 человек на место, что говорит о престиже работы в полиции. На вступительном экзамене необходимо ответить на 100 вопросов, 60 правильных ответов позволяют перейти на этап собеседования. Его проводят психологи, профессора, профильные чиновники. Используются тесты на психологическую устойчивость, неагрессивность и интеллект, разработанные совместно с западными специалистами. В полицию берут только претендентов с IQ выше среднего. Недостаточно психологически устойчивым отказывают, несмотря на то, что они подходят по другим критериям. Принципиально не берут бывших сотрудников правоохранительных органов (за редким исключением при условии, что за ними нет сомнительного прошлого). Характерно, что даже те немногие из числа бывших, которые прошли специальное тестирование, через некоторое время сами уволились, поняв, что их жизненные устои не вписываются в новые условия работы МВД. Из прежних кадров осталось лишь 5%[38].

После поступление курсант получает программу обучения. Обязателен для всех только английский язык, остальные предметы зависят от выбранной специализации (патрульный, детектив, участковый инспектор). В обучении используются ролевые игры, часто устраиваются проверки и испытания. Во время экзаменов за курсантами присматривают видеокамеры. Обучение бесплатное, предоставляется общежитие. Успешно заканчивают академию примерно 70% курсантов. Отсеявшимся второй раз поступать нельзя.

Обучение тремя месяцами не ограничивается. Работающие полицейские регулярно за одну-две недели проходят программы переподготовки, получают сертификаты новой специализации (например, детектива). Без переподготовки продвижение по служебной лестнице в МВД теперь невозможно.

В российской реформе МВД не шла речь о том, чтобы уволить всех милиционеров и по четким критериям набрать новых. Переаттестация была проведена с 1 марта по 1 августа 2011 года. Дмитрий Медведев: «Никто не должен ожидать, что за полгода в результате административных преобразований у нас возникнет новая полиция или новый орган МВД, потому что структура носит частично новое название, но люди-то там прежние работают. Да, конечно, часть людей была не аттестована, довольно значительная. Мы 200 тыс. человек убрали из органов внутренних дел. Но это не значит, что все остальные стали моментально другими»[39].

Владимир Овчинский: «Тестирование при поступлении на службу было со времен царя Гороха. Как только появились детекторы лжи, при поступлении кандидатов стали проверять и на них. Но проблема в другом. Деформация личности работников милиции происходит постепенно: существенно – в первые полгода службы, потом где-то через год. К тому времени некоторые милиционеры привыкают к алкоголю, наркотикам, у ряда сотрудников проявляются психопатические черты. И вот оказывается, что при переаттестации милиционеров тестировать не будут, психологические исследования предполагаются только при приеме на службу»[40].

Владимир Жеребенков, адвокат, бывший старший следователь Следственного комитета при МВД: «При переаттестации сотрудников милиции главным в отборе были личная преданность начальству и “сотрудничество“ со службой собственной безопасности МВД, которая сегодня правит бал в ведомстве. Независимые, профессиональные сотрудники оказались на улице. Ушли люди, знавшие оперативную работу, территорию, методы работы»[41]. Переаттестацией воспользовались для того, чтобы избавиться от неугодных и строптивых сотрудников, не желавших участвовать в круговой поруке приписок и подобных нарушениях, ее не прошел каждый пятый сотрудник МВД[42].

Речь не шла о том, чтобы создавать аттестационные комиссии с участием правозащитников, юристов, представителей партий, общественности и поштучно отбирать будущих сотрудников полиции. Не шла она и о реальной чистке рядов, когда поднимают компрометирующие материалы, публикации, оперативные материалы, проводят служебные проверки, и кого-то отправляют на пенсию, а на кого-то передают материалы в прокуратуру. Этого не произошло даже по самым громким делам. Владимир Овчинский: «Интернет заполнен информацией о грубых нарушениях законности, фактически преступлениях, совершенных сотрудниками МВД, следователями, оперативниками в отношении погибшего в СИЗО Магницкого. Где результаты этих проверок, что с этими людьми, почему они не наказаны, а получают повышение? Если же распространяемая о них информация является ложью и клеветой, почему не привлекают тех, кто ее якобы фабрикует?»[43].

Руководство МВД гордилось проведенной переаттестацией. Только вот прошедшие ее полицейские изнасиловали бутылкой из-под шампанского жителя Казани, задержав его по подозрению в краже. Юрий Чайка, генеральный прокурор России: «В 2011 году число жалоб граждан в прокуратуру на действия и решения следователей и дознавателей увеличилось почти до 327 тыс. Прокуроры признали обоснованным каждое 9-ое обращение. Прокуроры выявили в 2011 году свыше 4 млн нарушений законности на стадии досудебного производства. (…) С каждым годом растут выплаты денежных компенсаций реабилитированным гражданам, в основном по причине нарушений, допускаемых должностными лицами правоохранительных органов: в 2010 году – 400 млн рублей, в 2011 году – почти 1 млрд»[44].

Отобранным по четким критериям грузинским полицейским была в разы повышена заработная плата. При средней зарплате в Грузии 200 долларов участковый инспектор зарабатывает 400–500 долларов в месяц, патрульный – 600–1000, начальники отделов и детективы – до 2000 долларов[45]. Плюс медицинская страховка, страховка на случай гибели или увечья и премии, которые могут быть довольно существенными в зависимости от выслуги лет, от участия в раскрытии преступлений. Причем жалование не зависит от числа составленных протоколов или выписанных штрафов.

Алексей Кудрин, бывший министр финансов, оценил обновление МВД России в 200 млрд рублей, видимо, считая, что сокращение ведомства выгод не принесет, а увеличение зарплат и строительство жилья придется финансировать из бюджета[46]. По подсчетам начальника финансового управления МВД России Светланы Перовой, полицейские жетоны обойдутся в 1 млрд рублей (стоимость одного жетона составит от 100 до 800 рублей), переименование в полицию, включая замену вывесок и удостоверений – 500 млн рублей, оформление прав собственности зданий полиции, переводимых из региональной собственности в федеральную, – 700 млн рублей[47].

До реформы лейтенант милиции получал около 15 тыс. рублей в регионах и 25 тыс. рублей в Москве. С 1 января 2012 года введена новая структура денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел: в ней примерно половина довольствия приходится на должностной оклад и оклад по специальному званию. Их размер увеличился в среднем в 4 раза. Вместо 40 дополнительных выплат в составе денежного довольствия осталось только 8. Ежемесячные надбавки положены практически всем и составляют от 20 до 100% должностного оклада (100% – сотрудникам ОМОН и других спецподразделений, 40% – следователям, дознавателям, участковым, сотрудникам подразделений по делам несовершеннолетних, уголовного розыска, криминалистических подразделений, службы собственной безопасности, строевых подразделениях, патрульно-постовой и дорожно-патрульной службы). Сотрудник полиции имеет право получать надбавки по нескольким основаниям, они суммируются, но не могут превышать 100% общего оклада. В целом денежное довольствие сотрудников увеличилось в среднем в 2 раза[48].

В Грузии профессия полицейского стала хорошим стартом в жизни. В полицию пошли молодые люди от 19 до 35 лет. Они идут на не такую уж высокую, но достойную зарплату с возможностью отработать от 2 до 5 лет и уйти. Добросовестно отработавшим полицейским пожизненно сохраняется часть пенсии, некоторое время продолжает действовать пакет социальных льгот, есть государственные программы по получению хорошего образования, в том числе за границей, и преимущества при приеме на работу.

Одновременно с набором в полицию власти проводили мощную кампанию ее популяризации, объясняли обществу смысл нововведений. На улицах вывешивали билборды с фотографиями улыбчивых «патрулей» обоих полов. На американский лад полицейских приглашали в школы проводить уроки. Все это положительно отразилось на престиже профессии полицейского. Более четверти молодых людей хотят работать в полиции. Грузинские дети вместо преступников стали играть в полицейских.

В России подразделение по общественным связям МВД увеличили вдвое, чтобы было кому проводить пиар кампании по реформе. Однако без реальных кардинальных изменений сформировать положительное мнение населения о полиции ему не удалось.

Неотвратимость наказания

Мало просто уволить всех коррупционеров и поставить честных полицейских. При сохранении прежних принципов работы порочная структура быстро «переваривает» новичков. У грузинского полицейского до реформы не было шансов избежать коррупции в условиях, когда в полиции действовала схема: из 10 лари 2 оставались у гаишника, а 8 уходили наверх, вплоть до министра. Та же пропорция существовала во всех государственных учреждениях.

Шота Утиашвили: «Взятки полицейские перестали брать не потому, что им зарплату повысили – не такую уж большую зарплату получает патрульный, а потому, что начальники перестали требовать с подчиненных мзду. Если раньше рядовой гаишник должен был в месяц отдать начальнику порядка 400 лари, он вынужден был эти деньги зарабатывать на взятках»[49]. Новая власть создала условия, при которых системная потребность во взятках исчезла, брать их стало чрезвычайно сложно, и за взяткой теперь неотвратимо следует суровое наказание.

Сотрудники Генеральной инспекции провоцировали полицейских и снимали передачу взятки скрытой камерой. Эти кадры постоянно транслировали ведущие телеканалы, сообщали они и о суровых наказаниях. Новые законы в Грузии приравняли коррупцию и даже мелкие правонарушения к серьезным преступлениям, которые приводят к длительному заключению, например, за взятку в 50 долларов можно получить 10 лет, за кражу мобильного телефона – 5 лет. Вано Мерабишвили: «На Украине, если гаишник получил взятку меньше 200 гривен, он заплатит штраф 500 долларов и может служить дальше. У меня это не укладывается в голове. У нас такого нет»[50]. В 2005 году посадили более 200 сотрудников полиции, в 2006 году – еще больше, и даже в 2010 году все еще арестовывали или увольняли по 2–3 полицейских в месяц. Это был сигнал обществу – ситуация в Грузии действительно меняется.

Дмитрий Медведев, будучи президентом России: «Количество коррупционных преступлений, и зарегистрированных, и расследуемых, с каждым годом растет. Сейчас в производстве Следственного комитета находится 17 тыс. коррупционных преступлений, по которым проходят чиновники. Но это не значит, конечно, что они все должны обязательно висеть в интернете. (…) Мне говорят: “Давайте, как только возбуждается уголовное дело по какому-то факту, сразу конкретного чиновника вывешиваем и пишем, что в отношении него ведется такое разбирательство“. (…) Зерно в этом есть, чтобы люди знали. С другой стороны, есть презумпция невиновности. Вполне вероятно, что это ничем не закончится, и тогда будет нехорошо.

(…) Результаты пока скромные. Почему? Скажем откровенно, потому что чиновники – это корпорация, они тоже не очень хотят, чтобы в их дела вмешивались. Это не значит, что они преступники. Наоборот, чиновники такие же люди, такие же граждане, как и мы. Но мы должны ставить государственный аппарат в такие условия, когда у него не будет возможности повернуть ни вправо, ни влево, когда его поведение будет регламентировано “от и до“ соответствующими правилами (Законом о государственной службе, должностными регламентами), и приучать к определенной культуре»[51].

Изменить сознание граждан оказалось намного сложнее. Люди долго не могли отвыкнуть от привычки предлагать взятки. Помогла прочувствованная неотвратимость наказания. На нары отправляли не только тех, кто брал, но и тех, кто давал взятки, и их укрывателей.

В результате контингент тюрем увеличился в 4 раза, по числу заключенных на душу населения Грузия заняла 3-е место в Европе (после России и Белоруссии). По словам Вано Мерабишвили, последние три года число заключенных перестало расти, в 10 раз за последние пять лет увеличилось количество условных сроков; в строительство комфортных, типично американских тюрем были направлены огромные суммы – около 300 млн долларов[52].

Освободившись от сбора левых доходов для себя и вышестоящих, полицейские стали доброжелательнее, тем более что руководство МВД упорно доводило до личного состава установку на толерантное отношение к гражданам, использование по мелким правонарушениям устных или письменных предупреждений. Сейчас упреки в адрес полицейских раздаются в основном за то, что они стали чересчур добрыми и корректными. Бесик Пипия, директор тбилисского бюро РИА Новости: «В Грузии полицейскому в страшном сне не привидится остановить человека и без повода проверить документы. Население считает, что современная грузинская полиция – это спокойствие, безопасность, помощь настоящего друга, если ты оказался в беде»[53].

Последнее время сотрудники Генеральной инспекции устраивают патрульным «подставы» не столько для выявления взяточников (уже на актуально), сколько для контроля за исполнением ими своих обязанностей. К примеру, на проезжую часть выбегает парень и машет рукой. Патруль останавливается, оказывается, молодой человек нашел кошелек. Патрульный обнаружил в кошельке страховое свидетельство, узнал в информационном центре номер мобильного телефона владельца, позвонил и тот пришел за пропажей. Патрульный не знал, была ли это «подстава», но сделали всё, как надо.

«Испытания» постоянно устраиваются и низовым подразделениям полиции. Под видом простых граждан сотрудники инспекции приходят в участки и просят открыть уголовное дело по пустяковым поводам, по которым раньше никто и разговаривать бы не стал, скажем, пропажа мобильного телефона. И они возбуждают дела, их количество резко выросло. Быстро нашелся простой выход: достаточно сообщить о пропаже мобильника в полицию, его IMEI вносится в базу, стоит включить аппарат, как в полицейском участке высвечивается его местонахождение, полицейские едут и разбираются.

Сговорчивость и дисциплинированность полицейских подпитываются тем, что регистрация преступлений сильно ужесточена, невозбуждение дела чревато для полицейского серьезными санкциями – вплоть до увольнения или уголовной ответственности. А отчетность о преступлениях больше не является основным показателем работы. По любой информации о факте совершения преступления начинается предварительное следствие. Прохождение дел, выполнение заданий, соблюдение сроков и нормативов на ответы в условиях электронного документооборота отслеживаются автоматически.

Реформа полиции в России не изменила порочную систему учета, регистрации преступлений и реагирования на них, оценку деятельности полиции. Палочная система – способ отчетности, при котором до полицейских доводится количественный план по раскрытию преступлений, – по-прежнему толкает полицейских на нерегистрацию преступлений, фальсификации, провокации и выбивание признаний любой ценой. Хорошим считается тот руководитель, на территории которого зарегистрировано меньше преступлений и лучше их раскрываемость.

По словам председателя Мосгорсуда Ольги Егоровой, при такой системе нормой стала абсурдная ситуация, когда милиционер (полицейский) придумывает преступление, а затем из собственного кармана платит штраф или распределяет изъятый килограмм героина на несколько частей, чтобы увеличить количественные показатели. Так, более 1 тыс. дел рассматривается по ст. 318 и 319 УК РФ (оскорбление и насилие в отношении представителя власти) не потому, что полицейские стали такими нежными, а потому, что подавляющее большинство приговоров по этим статьям ограничивается штрафами, которые зачастую оплачивают сами «оскорбленные» полицейские[54].

Владимир Жеребенков: «Сегодня структура работает только на показатель раскрываемости. (…) Дошло до того, что показатели стали покупать. Есть такое выражение: “купить палку“, то есть договориться с кем-то в учетном отделе ведомства о том, чтобы отделу или конкретному человеку за деньги повысили показатель раскрытых преступлений. К примеру, (…) раскрыл реальное преступление другой сотрудник, а дописали в специальную карточку еще и обратившегося человека как принимавшего участие. Вроде как преступление раскрыла не одна служба, а две. И показатель вырос сразу у двоих. Такое происходит сплошь и рядом. За счет этого учетчики очень неплохо живут»[55].

Дмитрий Демешин, и.о. прокурора Ростовской области: «Каждое второе преступление на территории региона остается нераскрытым. Фальсифицируется уголовная статистика – это рисование недостоверных показателей, которые дают возможность определенным структурам в правоохранительных органах говорить о том, что все в порядке, это укрытие преступлений, называемых “висяками“. В 2011 году на учете восстановлено более 3,7 тыс. преступлений, сокрытых сотрудниками областных ОВД. Следственные органы сориентированы на увеличение показателей раскрываемости»[56].

Юрий Чайка: «В 2011 году почти на треть сократилось количество выявленных фактов взяточничества. В Тверской области за весь год выявлено лишь 22 факта получения взятки, в Липецкой области – 19. В этом субъекте Федерации (…) борьба со взяточничеством сведена в основном к выявлению взяткодателей: таковых выявлено 49 человек. (…) Всем хорошо известен алгоритм действия правоохранительных органов по таким делам. Сначала задержание на грани провокации за мизерную взятку, затем – особый порядок, в итоге – либеральный приговор. Это явная подмена реального противодействия взяточничеству формированием статистических показателей»[57].

Ежемесячные, ежеквартальные и годовые показатели – одновременно фетиш и бич для низовых исполнителей. Пока это так, правоохранительная система останется «вещью в себе», работает на свои, одной ей нужные показатели. Владимир Овчинский: «Важнейшей задачей реформы должно стать изменение уровня доверия населения. Он выражается в учете и регистрации преступлений. По итогам семи месяцев 2010 года (…) регистрировалось только каждое 11-е заявление. (…) Вместо того чтобы наводить порядок в учетно-регистрационной дисциплине, МВД в июне 2010 года издало новый приказ (…) он содержит все те же допотопные положения (…) – отрывные талоны, журналы учета заявлений и сообщений. Никаких формализованных бланков, никакой системы учета криминальных происшествий (они – основа учета), как это делается во всем мире. Так происходит потому, что в основе у нас лежит идеологема, принятая еще при Сталине: с каждым годом жить становится лучше и веселее. Это касается экономики, социальной сферы и преступности. Считается, что в условиях проведения реформ жизнь должна улучшаться, а преступность снижаться, (…) руководители правоохранительных органов делают всё, чтобы докладывать руководству страны о ежегодном снижении преступности. (…) Раз не меняется система учета и регистрации преступлений – нет и реформы МВД»[58].

А Рашид Нургалиев накануне своей отставки заявил, что палочную систему он поборол, 26 декабря 2011 года утвердив своим приказом инструкцию и показатели ведомственной оценки: «Теперь о работе полиции мы судим по таким критериям, как эффективность деятельности по ведомственным показателям, результаты исследования общественного мнения, итоги отчетов должностных лиц территориальных органов перед законодательными органами… А эффективность работы территориальных органов оценивается по таким основным направлениям, как обеспечение законности при приеме и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, расследование преступлений, предупреждение и пресечение преступлений, качество расследования уголовных дел, возмещение материального ущерба… Приоритет отдается уже не цифре как таковой, а качественной характеристике, результату»[59]. О том, что это не так, говорят действия нового министра внутренних дел сразу после его назначения.

Притом, что регистрация преступлений в Грузии сильно ужесточена, число тяжких преступлений против личности на 100 тыс. жителей за годы реформы снизилось более чем втрое: 2004 год – 62,6, 2005 год – 71,8, 2006 год – 73,6, 2007 год – 51,5, 2008 год – 44,7, 2009 год – 32, 2010 год – 23,1[60].

По словам Дмитрия Медведева, в России за 2011 год количество краж увеличилось почти на 15%, преступлений, связанных с причинением тяжкого вреда, – на 8, убийств – на 4%[61].

Когда во всех городах Грузии началось строительство новых зданий для отделений полиции, а прежние, навевающие страх отдавали под детские сады, больницы, дома престарелых, жители думали, что «опять отмывают бюджетные деньги». Зданиями в виде стеклянных кубов власть стремилась показать, что полиция становится открытой и прозрачной, любой прохожий может видеть, что происходит внутри. Закрывать жалюзи разрешено только во время дневной жары. Теперь нет закрытых кабинетов, нет тайных комнат, где могли бы пытать людей, а есть единое пространство, где весь отдел сидит вместе.

Полицейские признаются: в прозрачных в прямом и переносном смысле условиях работать сложно – генетическую память стереть труднее, чем прежние здания. Но их внутренние муки компенсирует уважение людей. В определении «уважаемый» уже нет денежного подтекста. Да и сама потребность любыми средствами выбивать признания для улучшения отчетности устранена, признание подозреваемого больше не является доказательством его вины, показания участников процесса в суде приоритетны по отношению к показаниям на следствии. За последние годы не зафиксировано ни одной смерти в полиции при «странных обстоятельствах».

22 апреля 2012 года в десяти городах России прошла необычная акция: гражданские активисты проверяли документы у полицейских, несущих службу в общественном месте без именных нагрудных знаков, на которые были потрачены из бюджета огромные средства[62]. Иван Ниненко, организатор акции в Москве: «Две мои поправки – о нагрудном знаке и праве на звонок – вошли в Закон “О полиции“, но ни одна до сих пор не выполняется. Я писал жалобы, мне отвечали, что еще не напечатали бейджи. Бейдж – это не мелочь, а один из принципиальных шагов к тому, чтобы поменять систему. Представитель власти, имеющий оружие и право на насилие, не может быть анонимным. Пока он анонимен, он может спокойно вымогать деньги у граждан или бить задержанных. На него практически невозможно пожаловаться. Но опыт показывает: как только ты записал данные полицейского, он сразу начинает общаться с тобой корректнее».

Александр Друк, организатор акции в Воронеже: «Надо похвалить МВД, в целом оно отреагировало на нас на редкость вменяемо. Думаю, мы нужны полицейским: они, даже если захотят, физически не могут сами себя реформировать. Общество должно мягко давить, показывать, чего оно хочет. Гражданский контроль над полицией – не экстремизм, а нормальная, необходимая для работы полицейских практика, только надо делать ее более массовой и регулярной, по самым разным поводам».

Поощряемое сотрудничество с правоохранительными органами

Новая грузинская власть в очередной раз скопировала американский опыт. Был принят закон о договоре с преступником, и теперь 96% всех уголовных процессов в Грузии заканчиваются такими договорами[63]. Допустим, обвиняемому грозит срок от 3 до 6 лет. Ему предлагают заключить договор, где оговаривается, за какую предоставленную им информацию будет снижен срок и насколько. За особенно важную информацию возможно даже освобождение. Неофициально такая практика была и раньше в Грузии, как и в других странах, теперь она легализована. Если человек соглашается, судебный процесс заканчивается за 15 минут, раньше он мог длиться полтора года. Бывает, что суд не утверждает договор, но редко. Если договориться не удалось, вся система работает против обвиняемого, ему стараются дать максимальный срок.

Некоторые преступники перед арестом имеют «в кармане» нераскрытые преступления, чтобы торговаться и облегчить свою учесть. Когда задерживают группу, каждый молится, чтобы его допросили первым. С человеком, давшим взятку своему начальнику, в большинстве случаев подписывают договор, он помогает разоблачить взяточника, и его отпускают. Так борются с элитарной коррупцией. Добавим, что за сотрудничество с полицией сторонние граждане получают денежное поощрение.

В Грузии мало оправдательных приговоров по обвинению в коррупции. Вано Мерабишвили: «Чем менее коррумпированная полиция и прокуратура, тем меньше оправдательных приговоров будет в суде. Если нет коррупции, кто будет ловить и арестовывать невиновного человека? Ведь у полицейских нет планов арестовать человека. (…) Хотя, конечно, невозможно очистить отдельное звено, взятое из системы. Если коррупция останется в налоговой инспекции, рано или поздно она придет и в полицию»[64].

В российских судах преобладает обвинительный уклон, оправдательные приговоры составляют менее 1%. Дмитрий Медведев: «Это тоже отражение ментальности. У нас на протяжении десятилетий (…) в мыслях у судей была только одна конструкция: любой оправдательный приговор – это признак некачественной работы. (…) Сейчас с судьи не спрашивают, спрашивают со следователей. Судья находится над ними. Тем не менее судье нужно разорвать собственные представления о деле с представлениями следствия или защиты. (…) Когда я еще учился в университете, существовала теория о том, что у нас состязательного процесса быть не должно, как во всем мире, когда прокурор конкурирует с адвокатом, защитник бьется с обвинителем. Почему? Потому что они все олицетворяют социалистическое правосудие. Понимаете, это на самом деле очень глубоко сидит»[65].

В Грузии используется необычный для мировой практики способ пополнения бюджета. Михаил Саакашвили: «Практически все представители старой власти, которые попались на коррупции, были отпущены на свободу за очень большие денежные компенсации в госбюджет. Например, у нас была серьезная задолженность по пенсиям. И зять Эдуарда Шеварднадзе, который тоже был задержан, выплатил людям долг за 3 месяца. Отдал десятки миллионов в госбюджет и начальник железной дороги. А руководитель Контрольной палаты остался без своего огромного загородного дома, там теперь пансион для немощных и бедняков. Впрочем, такую мягкую политику мы вели только в отношении “бывших“. К коррупционерам из нашей команды применяли более строгие меры наказания. Многие из них отсидели»[66].

Порой раздаются обвинения, дескать, в Грузии установлена тотальная власть МВД, страна превращена в полицейское государство. Что означает термин «полицейское государство»: в нем граждане боятся полиции или доверяют ей? Как уже говорилось, в Грузии уровень доверия полиции невероятно высок – 87%, нет рэкета и организованной преступности, не похищают людей и машины, за последние 5 лет не было ни одного заказного убийства. Вано Мерабишвили: «Если это называть полицейским государством, то я горжусь, что в Грузии построено полицейское государство»[67].

Опросы показывают, что 67% россиян не доверяют полицейским и опасаются их, а в столице в доверии полиции отказали 99% москвичей; в США и Западной Европе ситуация обратная: соотношение доверяют – не доверяют не опускается ниже 60:33[68]. Иными словами, видя преступление, европеец обратится в полицию, а россиянин, скорее всего, пройдет мимо, не желая связываться с правоохранительной системой.

Реакция на увольнение

Поскольку новая власть наглядно показала, что в Грузии действительно началось кардинальное обновление, увольняемые понимали, что по-старому работать не получится и лучше уйти «без сопротивления». Правда, были и такие, которые так не считали…

Многие оставшиеся без работы, в том числе высокопоставленные чиновники, стали таксистами. Благо, что для занятия извозом не было и нет никаких преград. Однако далеко не все смирились с изменившимся статусом и продолжают считать себя безработными, несмотря на то, что в день могут заработать сумму, равную средней месячной пенсии, и больше, чем на прежней работе. Но теперь им приходится существенно больше работать, а это нравится далеко не всем. Естественно, они находятся в оппозиции.

Шота Утиашвили: «Только в МВД сразу после прихода к власти Саакашвили было уволено 15 тыс. сотрудников ГАИ. Это удалось провести благодаря мощной поддержке населения. Сейчас мы вряд ли решились бы на такие реформы. С каждой болезненной реформой накапливается число недовольных, когда оно достигает критической массы, происходят беспорядки»[69].

Неподкупная полиция – символ всех реформ

Когда оказалось, что Грузия может иметь некоррумпированную, квалифицированную полицию, а выделяемых средств, если их не разворовывать, достаточно, стало очевидным, что и другие проблемы разрешимы. Конечно, при условии, что помыслы и интересы тех, кто управляет, максимально безупречны. Реформа полиции подкрепила мандат доверия власти и придала уверенность в успехе всех реформ.

Новая власть упорно уменьшала бюрократические барьеры ведения бизнеса, вмешательство чиновников, которые были поставлены в жесткие рамки по времени реагирования на запросы предпринимателей и населения. Из 18 министерств остались 13, из 52 ведомств – 34, в оставшихся учреждениях персонал сократили почти вдвое. Количество лицензий и разрешительных процедур, контролируемых чиновниками, сократили с 1 тыс. до 140, отменили практически все ГОСТы. В основу системы разрешительных документов был положен опыт Швеции и Новой Зеландии.

Дмитрий Медведев: «Расследование дел в отношении бизнеса – это очень сложная совокупность интересов конкурентов, интересов правоохранительных органов, интересов различного рода взяткополучателей, которые хотят деньги выманить из бизнеса, поэтому у меня не было никаких иллюзий, что мой призыв не “кошмарить“ бизнес будет только призывом. (…) Я считаю, что наша уголовная политика изменится только в случае, если произойдут изменения на ментальном уровне»[70].

В Грузии максимально упростили налоговое законодательство, уменьшив общую фискальную нагрузку, из 22 налогов осталось 6, а с 2012 года их будет 4. Одновременно сократили ставки налогов, подоходного – до 12%. Вместо 16 таможенных тарифов, которые доходили до 30%, осталось три – 0%, 5% и 12%, здесь был заимствован опыт Сингапура и Гонконга[71].

Был принят так называемый Акт экономической свободы, очертивший основные принципы либеральной экономики и ограничения, переступать которые государство не имеет права. Так, государственные расходы ограничиваются 30% ВВП, запрещается увеличивать общее число лицензий и создавать новые регулирующие органы, введение новых налогов допускается только путем всенародного референдума, отменяется любой контроль за ценами, государство отказывается от владения банками и другими посредническими финансовыми институтами, снимаются ограничения на конвертацию лари, запрещаются любые ограничения на движения капитала и др.[72]

Вместо традиционного антимонопольного законодательства был принят закон «О свободной и конкурентной торговле», не допускающий ограничения конкурентной среды. Грузия практически полностью открыла финансовый и биржевой рынки для международной конкуренции, иностранные банки категории, А+ и выше могут входить на грузинский рынок без ограничений.

В течение нескольких лет в стране была проведена почти полная приватизация. Крупных объектов в собственности государства не осталось. В частные руки переданы практически все предприятия, включая стратегические – заводы, объекты инфраструктуры, здравоохранения и образования, суда, лесные, водные, рыбные ресурсы, 66% земель сельскохозяйственного назначения и др. Средства от приватизации составили десятки процентов ВВП и были направлены на проведение реформ.

Параллельно с либерализацией реформаторы пытались приучить бизнесменов и обычных граждан платить налоги. Ранее до бюджета доходило от силы 10% налогов. Было невозможно разобраться в налоговой задолженности компаний и собирать платежи. Поэтому в 2004 году амнистировали все налоговые преступления предыдущих лет. Отчетность до 2004 года разрешили уничтожить, а для чиновников, которые ее потребуют, предусмотрели уголовное наказание.

После того, как у предпринимателей исчезла необходимость работать по «серым» схемам и было улучшено администрирование налогов, налоговые поступления стали расти: в 2004 году они составили 15,6% ВВП, в 2005 году – 17,1, в 2006 году – 19,2, в 2007 году – 21,6, в 2008 году – 24,9, в 2009 году – 24,5% ВВП[73]. Тем не менее налоговая нагрузка на бизнес осталась минимальной.

В России налоговые поступления в 2004 году составили 33,6% ВВП, в 2005 году – 36,9, в 2006 году – 36,5, в 2007 году – 36,6, в 2008 году – 36,1, в 2009 году – 30,6% ВВП[74]. При этом российская статистика не учитывает коррупционный налог (взятки и откаты), который нередко превосходит официально уплачиваемые налоги.

В Грузии максимально упростили взаимодействие граждан с государством. Компанию любой формы собственности можно открыть в течение 15 минут (это норматив). И хотя регистрацией занимается Минюст (а не налоговая служба), идти туда необязательно, достаточно обратиться в отделение банка, где есть уполномоченный Минюстом сотрудник, или зарегистрировать бизнес через интернет в режиме он-лайн. В открытом доступе в интернете размещен электронный реестр прав собственности на все объекты, за исключением секретных объектов Минобороны. Сегодня в Грузии можно за один день открыть свой бизнес, прозрачно купить или снять помещение и начать работать. И к вам не придут ни бандиты, ни полицейские, ни пожарные, ни санэпидемстанция.

Вячеслав Леонтьев, управляющий партнер адвокатского бюро «Леонтьев и партнеры»: «Мои коллеги из Европы поражаются, как просто в России изъять финансовые документы у компании, заблокировать работу на некоторое время, а также тому, что после признания этих действий незаконными проверяющие не несут ответственности, бизнесу никто не возмещает упущенной выгоды. Так не может продолжаться долго. Поможет, в частности, существенное ограничение полномочий МВД в части проверок бизнеса. Запросы финансовых документов, изъятие компьютеров, причем в рамках “обследования“, еще до возбуждения уголовного дела, мягко говоря, затрудняют ведение бизнеса в России»[75]

По легкости ведения бизнеса, который каждый год определяет Всемирный банк, Грузия в 2009 году вышла на 11-е место в мире (со 150-го места в 2004 году), опередив Финляндию, Швецию и Японию, и на 1-е место по простоте регистрации бизнеса, на которую в стране уходит 1 день, тогда как России – 31 день, в Греции – 33 дня, в Болгарии – 20 дней[76]. Американский журнал Forbes, оценивающий легкость уплаты налогов, назвал Грузию самым либеральным режимом Европы и четвертым в мире после Катара, ОАЭ и Гонконга.

Все это привлекает иностранных инвесторов. На проспекте Шота Руставели открылись отели Marriott, Radisson, Sheraton, Kempinski. Инвесторы из ОАЭ купили и отстроили порт в Поти. Турки приобрели и реконструировали аэропорты в Тбилиси и Батуми. Украинский миллиардер купил горнолыжный курорт Гудаури. Российскому бизнесу принадлежат грузинские электросети. Всё новые отделения открывает ВТБ, почти 90% акций которого принадлежит российскому правительству. Осваивает грузинскую нишу и «Билайн».

В 2004–2009 годах грузинская экономика получила 6,5 млрд долларов прямых иностранных инвестиций; по объему накопленных прямых иностранных инвестиций в расчете на душу населения маленькая и не имеющая полезных ископаемых Грузия догнала огромную Россию; по объемам полученных внешних инвестиций и по привлекательности для иностранных инвесторов она сравнялась с новыми членами ЕС[77].

В результате реформ за пять лет нищее и полуразрушенное государство превратилось в бурно развивающуюся экономику. Доходы грузинского бюджета за 2003–2008 годы выросли почти в 6 раз – с 558 млн до 3,3 млрд долларов, в 2004–2008 годах экономика Грузии росла на 9–12% в год, в 2008 году из-за мирового кризиса и августовской войны ВВП упал, но лишь на 3,9% – благодаря диверсифицированности экономики[78].

Основной вывод из опыта Грузии: реальные успешные реформы, направленные на европеизацию страны, возможны, надо только этого действительно хотеть. Доведение до общества правильных моделей поведения, насаждение новых практик, неукоснительное их соблюдение самими реформаторами, применение жестких мер не для перераспределения материальных благ в свою пользу, а ради возможности продолжать реформы, которые облегчат жизнь всему народу, – ключевые факторы успеха. И, конечно, новые люди во власти, мыслящие по-европейски.

На обвинения в авторитаризме Михаил Саакашвили ответил: «Все эти люди возражают лишь против тактики, а не против целей. А это несущественная вещь»[79]. Он убежден, что нет страны, которой не подходит демократия, нет народа, которому не подходит бурное развитие, и нет культурных особенностей, которые могут служить препятствием для свободы. Это Грузия доказала собственным примером.

Если успех грузинских реформ во многом обусловлен личными качествами реформаторов, их мировоззрением, то не будут ли результаты реформ сведены на нет с приходом во власть других людей? Гарантией от этого является степень принятия реформ населением. Новая полиция воспринята грузинским народом почти стопроцентно. И если новая политическая власть попытается вернуть гаишников и прежние порядки, это будет означать ее моментальную политическую смерть. Опять же, если население принимает результаты реформ, то, скорее всего, оно и дальше будет выбирать политическую команду, которая продолжит их, а не повернет вспять.

Применим ли опыт маленькой Грузии в большой России?

Дмитрий Медведев: «Мы не такая, извините, фитюлька, не малюсенькое государство, которое мне иногда приводят в пример и говорят: “Знаете, давайте всех полицейских выгоним и наберем новых“, (…) мы не маленькая страна, в которой можно сделать подобную вещь. Мы – большая страна. У нас сотрудников полиции вместе с гражданским персоналом под 2 млн (…) Их невозможно поменять никакими распоряжениями. Их нужно воспитывать»[80].

Сложнее или проще проводить реформу МВД в большой стране – это вторично, главное – понимание, что без нее не обойтись. Хотя у большого размера страны есть свои преимущества[81]. Проще подобрать порядочных, амбициозных, нацеленных на результат, не коррумпированных людей. Изменение подходов к формированию госаппарата позволяет им проявиться и реализоваться.

В большой стране больше ресурсов для нововведений, главное, чтобы их по пути не разворовывали. Внешняя помощь полезна, но не является решающей. Мировое сообщество помогает 138 развивающимся странам, но лишь единицы провели успешные реформы. Для того, чтобы иметь средства на финансирование реформ, необходимо обуздать коррупцию, сократить чрезмерно разбухший госаппарат, создать благоприятные условия для ведения бизнеса и привлечения инвестиций.

В большой стране менее тесные родственные связи, которые зачастую становятся серьезной помехой в борьбе с коррупцией. Грузинские реформаторы, отказавшись от блата, испортили отношение с многочисленными родственниками и друзьями.

Опыт специальных экономических зон Китая, поднявшего экономику за счет радикальных изменений в отдельных регионах, мало приемлем для России. Во-первых, уже существующие в нашей стране 19 особых экономических зон не демонстрируют жизнеспособности в сложившейся политической системе. Во-вторых, в очерченных географических границах можно проводить экономические изменения, но не институциональные.

Вано Мерабишвили: «Неудачными реформы бывают, когда их противники сильнее сторонников. Чем государство больше, тем труднее консолидировать противников реформ. В Грузии 10 тыс. человек могут создать больше общественного мнения, чем в России 200 тыс. или 1 млн. Чем страна меньше, тем группы интересов больше влияют на ситуацию. (…) Когда мы начали реформы, в Грузии государственная система была раз в 10 слабее, чем в России. Государственные институты в России традиционно были более управляемые, ведь российская государственность существует с XII века. С другой стороны, средний российский гражданин более законопослушный, чем грузинский. Тут дело не только в ворах в законе. Российский гражданин всегда был более образованным. (…)

Даже если бы полиция в России провела реальную серьезную реформу, это не помогло бы. Если во всем государстве ее не провести, полиция продержится не более трех месяцев. Как ты можешь морально поменяться, когда вокруг всё то же самое? Если полицейский видит, что пожарный берет взятки, налоговый инспектор берет взятки, то он не поверит своему начальнику, что тот не берет взятки»[82].

Таким образом, ссылки на размер страны как на серьезное препятствие говорят о нежелании властей проводить реальные реформы и неготовности общества подвигнуть их к этому. Сегодняшняя Россия есть результат развития экономики без политических изменений, точечные изменения носят, скорее, демонстрационный характер, маскируют, а не решают проблемы[83].

Александр Куликов, депутат Госдумы: «Нельзя в рамках действующей политической системы реформировать одно какое-то ведомство, тем более такое политически значимое, как МВД. Ведь сама политическая система сегодня требует принципиальных и качественных изменений, которые позволили бы поставить под контроль общества исполнительную власть, возвратить народу право действительно демократическим путем выбирать органы власти. Кроме того, необходимо вернуть парламенту ту значимость, которая существует во всех демократических странах. Без этого невозможно реформировать правоохранительные органы, поскольку они завязаны на одну структуру – на президента с его администрацией. (…) Эта ветвь власти не подконтрольна народу, общественности и парламенту. Что бы мы ни реформировали, всё будет возвращаться на круги своя»[84].

Источник: История новой России

 

Ссылки

[1] http://www.police-mvd.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=122:2012-03-23-11-39-07&catid=1:latest-news&Itemid=50

[2] Нургалиев заверил, что в полиции нет коррупции // Особая буква. 25.08.2011. – http://www.specletter.com/news/2011-08-25/34048.html

[3] Епифанцев А. Анализ грузинских реформ. Применимы ли они в России? // Агентство политических новостей. 18.01.2011. – http://www.apn.ru/publications/article23547.htm

[4] Алленова О. Реформатор любой ценой // Огонек. 2012. № 27 (5236). – http://www.kommersant.ru/doc/1972098

[5] Новости – Азербайджан. 02.06.2008. – http://www.newsazerbaijan.ru/exclusive/20080602/42324858.html

[6] Силаев Н. По-старому не вышло // Эксперт. 2012. № 13 (796). – http://expert.ru/expert/2012/13/po-staromu-ne-vyishlo/

[7] Михаил Саакашвили: «Я общался с Тимошенко. Но Украина должна решать свои вопросы самостоятельно» // Сегодня.ua. 15.09.2011. – http://www.segodnya.ua/interview/14288628.html

[8] Глонти Г., Лобджанидзе Г. Профессиональная преступность в Грузии (воры в законе). Тбилиси: Юридический центр Пресс, 2004.

[9] Коварский Н. Порядок по-грузински // Forbes. 06.07.2010. – http://www.forbes.ru/ekonomika-column/vlast/52396-poryadok-po-gruzinski

[10] Как у Грузии получилось. Интервью с Вано Мерабишвили. Закон времени. 28.05.2012. –  http://lawoftime.net/novosti/kult-20-h/intervyu-vano-merabishvili-forbes-ru.html

[11] Коварский Н. Порядок по-грузински // Forbes. 06.07.2010. – http://www.forbes.ru/ekonomika-column/vlast/52396-poryadok-po-gruzinski

[12] Как у Грузии получилось. Интервью с Вано Мерабишвили. Закон времени. 28.05.2012. –http://lawoftime.net/novosti/kult-20-h/intervyu-vano-merabishvili-forbes-ru.html

[13] Воронов В. Полицейский синдром // Совершенно секретно. 2011. № 6, июнь. – http://www.sovsekretno.ru/magazines/article/2815

[14] Колокольцев предложил обсудить увеличение численности личного состава МВД. – http://www.police-mvd.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=156:2012-06-25-18-45-41&catid=1:latest-news&Itemid=50

[15] Силаев Н. По-старому не вышло // Эксперт. 2012. № 13 (796). – http://expert.ru/expert/2012/13/po-staromu-ne-vyishlo/

[16] Колокольцев предложил обсудить увеличение численности личного состава МВД. – http://www.police-mvd.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=156:2012-06-25-18-45-41&catid=1:latest-news&Itemid=50

[17] Агарков М. Служебное соответствие. Реформа милиции началась // Эксперт. 2010. № 7 (693). – http://expert.ru/expert/2010/07/sluzhebnoe_sootvetstvie/#comments

[18] Карцев Д. И Хинштейн с ними. Разработать очередную реформу МВД поручили цвету правоохранительной фронды // Русский репортер. № 25 (254). 28.06.2012. – http://expert.ru/russian_reporter/2012/25/i-hinshtejn-s-nimi/

[19] Овчинский В. Реформа МВД привела к патологии // Свободная пресса. 02.09.2010. – http://svpressa.ru/society/article/29828/

[20] Хамраев В., Сергеев Н. Рашид Нургалиев ждет оптимизации // Коммерсант. № 67 (4852). 14.04.2012. – http://www.kommersant.ru/doc-y/1916541

[21] Колокольцев предложил обсудить увеличение численности личного состава МВД. – http://www.police-mvd.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=156:2012-06-25-18-45-41&catid=1:latest-news&Itemid=50

[22] Агарков М. Служебное соответствие. Реформа милиции началась // Эксперт. 2010. № 7 (693). – http://expert.ru/expert/2010/07/sluzhebnoe_sootvetstvie/#comments

[23] Полиции – год. Реформа продолжается. Интервью с Рашидом Нургалиевым // Российская газета. 01.03.2012. – http://www.rg.ru/2012/03/01/nurgaliev-poln.html

[24] Воронов В. Полицейский синдром // Совершенно секретно. 2011. № 6, июнь. – http://www.sovsekretno.ru/magazines/article/2815

[25] Там же.

[26] Федченко А. Реформы по-грузински: как победить коррупцию за один день // Украина криминальная. 29.03.2011. – http://cripo.com.ua/?sect_id=1&aid=112057

[27] Хамраев В., Сергеев Н. Рашид Нургалиев ждет оптимизации // Коммерсант. № 67 (4852). 14.04.2012. – http://www.kommersant.ru/doc-y/1916541

[28] Силаев Н. По-старому не вышло // Эксперт. 2012. № 13 (796). – http://expert.ru/expert/2012/13/po-staromu-ne-vyishlo/

[29] Бастрыкин послушал правозащитников // Эксперт. 2012. № 16 (799). – http://expert.ru/expert/2012/16/bastryikin-poslushal-pravozaschitnikov/

[30] Советы полицейским – мнения членов рабочей группы по реформе МВД // РВК daily. 04.07.2012. – http://www.rbcdaily.ru/2012/07/04/focus/562949984243656

[31] Грузинская полиция. Фотопутешествия и еще. – http://zyalt.livejournal.com/440672.html

[32] Expert Onlin. 29.10.2010. – http://expert.ru/2010/10/29/reform_gai/

[33] О коррупции, подпольных казино и реформе МВД. Интервью с В. Колокольцевым // Комсомольская правда. 11.05.2011. – http://msk.kp.ru/daily/25683/841971/

[34] Полиции – год. Реформа продолжается. Интервью с Рашидом Нургалиевым // Российская газета. 01.03.2012. – http://www.rg.ru/2012/03/01/nurgaliev-poln.html

[35] http://www.police-mvd.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=156:2012-06-25-18-45-41&catid=1:latest-news&Itemid=50

[36] Сыч В. Революция яппи. Грузинская молодежь превращает страну в рай для инвесторов // Корреспондент. № 20. 28.05.2010. – http://korrespondent.net/world/1080617-korrespondent-gruzinskaya-molodezh-prevrashchaet-stranu-v-raj-dlya-investorov-reportazh-iz-gruzii

[37] Expert Online. 06.04.2010. – http://expert.ru/2010/04/6/mvd_nakazania/

[38] Как у Грузии получилось. Интервью с Вано Мерабишвили. Закон времени. 28.05.2012. – http://lawoftime.net/novosti/kult-20-h/intervyu-vano-merabishvili-forbes-ru.html

[39] Интервью Дмитрия Медведева российским телеканалам // Российская газета. 26.04.2012. – http://www.rg.ru/2012/04/26/stenogramma.html

[40] Овчинский В. Реформа МВД провалилась, не начавшись // Свободная пресса. 13.01.2011. – http://svpressa.ru/politic/article/36984/

[41] Хуже милиции // Особая буква. 25.11.2011. – http://www.specletter.com/obcshestvo/2011-11-25/huzhe-militsii.html

[42] Там же.

[43] Воронов В. Полицейский синдром // Совершенно секретно. 2011. № 6, июнь. – http://www.sovsekretno.ru/magazines/article/2815

[44] Правоохранительная статистика // Expert Online. 20.06.2012. – http://expert.ru/2012/06/20/pravoohranitelnaya-statistika/

[45] Коварский Н. Порядок по-грузински // Forbes. 06.07.2010. – http://www.forbes.ru/ekonomika-column/vlast/52396-poryadok-po-gruzinski

[46] Агарков М. Служебное соответствие. Реформа милиции началась // Эксперт. 2010. № 7 (693). – http://expert.ru/expert/2010/07/sluzhebnoe_sootvetstvie/#comments

[47] В МВД стоимость переименования милиции в полицию оценили в 2,2 млрд рублей // Cataloxy. 13.10.2010. – http://www.cataloxy.ru/nitem/145648.htm

[48] О повышении денежного довольствия и социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел с 1 января 2012 года. – http://www.police-mvd.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=99:——1-2012-&catid=1:latest-news&Itemid=50

[49] Алленова О. Бюро полицейских услуг // Коммерсант Власть. 2010. № 12 (866). – http://www.kommersant.ru/doc/1341796

[50] Коммерсант Online. 07.04.2010. – http://www.kommersant.ru/doc/1350011

[51] Интервью Дмитрия Медведева российским телеканалам // Российская газета. 26.04.2012. – http://www.rg.ru/2012/04/26/stenogramma.html

[52] Как у Грузии получилось. Интервью с Вано Мерабишвили. Закон времени. 28.05.2012. – http://lawoftime.net/novosti/kult-20-h/intervyu-vano-merabishvili-forbes-ru.html

[53] Реформа полиции в Грузии. – http://www.memoid.ru/node/Reforma_policii_v_Gruzii.

[54] Агарков М. Служебное соответствие. Реформа милиции началась // Эксперт. 2010. № 7 (693). – http://expert.ru/expert/2010/07/sluzhebnoe_sootvetstvie/#comments

[55] Не важно, как поработают, – важно, как посчитают // Особая буква. 24.02. 2011. – http://www.specletter.com/obcshestvo/2011-02-24/ne-vazhno-kak-porabotajut-vazhno-kak-poschitajut.html

[56] Ростовские следователи отказываются регистрировать половину преступлений // Особая буква. 26.03.2012. – http://www.specletter.com/news/2012-03-26/47360.html

[57] Чайка признался в провале выявления взяточничества // Особая буква. 21.02.2012. – http://www.specletter.com/news/2012-02-21/45239.html

[58] Овчинский В. Реформа МВД привела к патологии // Свободная пресса. 02.09.2011. – http://svpressa.ru/society/article/29828/

[59] Полиции – год. Реформа продолжается. Интервью с Рашидом Нургалиевым // Российская газета. 01.03.2012. – http://www.rg.ru/2012/03/01/nurgaliev-poln.html

[60] Два месяца без ГАИ, или как избавиться от коррупции. Интервью с Л. Бураковой // E-xecutive.ru. 02.06.2011. – http://www.e-xecutive.ru/knowledge/announcement/1496232/

[61] Российская газета. 13.02.2012. – http://www.rg.ru/2012/02/10/mvd-site.html

[62] Буртин Ш. День проверки документов // Русский репортер. № 16 (245). 26.04.2012. – http://expert.ru/russian_reporter/2012/16/den-proverki-dokumentov/

[63] http://www.memoid.ru/node/Reforma_policii_v_Gruzii

[64] Как у Грузии получилось. Интервью с Вано Мерабишвили. Закон времени. 28.05.2012. –

http://lawoftime.net/novosti/kult-20-h/intervyu-vano-merabishvili-forbes-ru.html

[65] Интервью Дмитрия Медведева российским телеканалам // Российская газета. 26.04.2012. – http://www.rg.ru/2012/04/26/stenogramma.html

[66] Михаил Саакашвили: «Я общался с Тимошенко. Но Украина должна решать свои вопросы самостоятельно» // Сегодня.ua. 15.09.2011. – http://www.segodnya.ua/interview/14288628.html

[67] Виноградов Д. Грузинский опыт реформы МВД: обыватели довольны, оппозиция – наоборот // РИА Новости. 22.09.2010. – http://ria.ru/investigation/20100922/278068474.html

[68] Агарков М. Служебное соответствие. Реформа милиции началась // Эксперт. 2010. № 7 (693). – http://expert.ru/expert/2010/07/sluzhebnoe_sootvetstvie/#comments

[69] Новости – Азербайджан. 02.06.2008. – http://www.newsazerbaijan.ru/exclusive/20080602/42324858.html

[70] Стенограмма встречи Дмитрия Медведева со студентами факультета журналистики МГУ // Российская газета. 26.01.2012. – http://www.rg.ru/2012/01/26/mgu-stenogramma.html

[71] Сыч В. Революция яппи. Грузинская молодежь превращает страну в рай для инвесторов // Корреспондент. № 20. 28.05.2010. – http://korrespondent.net/world/1080617-korrespondent-gruzinskaya-molodezh-prevrashchaet-stranu-v-raj-dlya-investorov-reportazh-iz-gruzii

[72] Епифанцев А. Анализ грузинских реформ. Применимы ли они в России? // Агентство политических новостей. 18.01.2011. – http://www.apn.ru/publications/article23547.htm

[73] Два месяца без ГАИ, или как избавиться от коррупции. Интервью с Л. Бураковой // E-xecutive.ru. 02.06.2011. – http://www.e-xecutive.ru/knowledge/announcement/1496232/

[74] Там же.

[75] Советы полицейским – мнения членов рабочей группы по реформе МВД // РВК daily. 04.07.2012. – http://www.rbcdaily.ru/2012/07/04/focus/562949984243656

[76] Росбалт. 27.07.2010. – http://www.rosbalt.ru/2010/07/27/757189.html

[77] Епифанцев А. Анализ грузинских реформ. Применимы ли они в России? // Агентство политических новостей. 18.01.2011. – http://www.apn.ru/publications/article23547.htm

[78] Сыч В. Революция яппи. Грузинская молодежь превращает страну в рай для инвесторов // Корреспондент. № 20. 28.05.2010. – http://korrespondent.net/world/1080617-korrespondent-gruzinskaya-molodezh-prevrashchaet-stranu-v-raj-dlya-investorov-reportazh-iz-gruzii

[79] Там же.

[80] Интервью Дмитрия Медведева российским телеканалам // Российская газета. 26.04.2012. – http://www.rg.ru/2012/04/26/stenogramma.html

[81] Буракова Л. Реформы в большой стране // Ведомости. 16.04.2012. – http://www.iea.ru/georgia.php?id=24

[82] Как у Грузии получилось. Интервью с Вано Мерабишвили. Закон времени. 28.05.2012. –

http://lawoftime.net/novosti/kult-20-h/intervyu-vano-merabishvili-forbes-ru.html

[83] Буракова Л. Реформы в большой стране // Ведомости. 16.04.2012. – http://www.iea.ru/georgia.php?id=24

[84] Кто виноват в провале реформы МВД? Интервью с А. Куликовым // Особая буква. 16.01.2012. – http://www.specletter.com/obcshestvo/2012-01-16/bednyi-bednyi-nurgaliev.html