В декабре этого года исполняется 20 лет с того дня, когда на референдуме была принята Конституция Российской Федерации. О том, как она готовилась, сегодня рассказывает Сергей Филатов, возглавлявший тогда Администрацию Президента РФ.
[table "65" not found /]Чем дальше мы уходим от 1990-х годов, тем лучше виден масштаб фигуры первого президента Российской Федерации Бориса Николаевича Ельцина. И все яснее становится главное – он поставил Россию на путь демократических и экономических преобразований, он дал России новую Конституцию. А самое существенное, что приоритетом нашей жизни стал человек, его права и свободы, которые, по Конституции, обязано защищать государство. Путь к новой Конституции был непрост, но его этапы, наши дела и мотивы, намеренно или нет, но нередко представляются в искаженном виде. Поэтому необходимо вспомнить, как все происходило в те годы.
Когда состоялся первый Съезд народных депутатов, – а уже тогда были задумки и рыночной экономики, и демократизации страны, и построения нового государства, – мы понимали, что идя на преобразование страны, мы упираемся в старую Конституцию, которая не дает нам возможности ничего сделать. Значит, необходимо было готовить новую. Уже на первом Съезде была создана Конституционная комиссия, которую возглавил Борис Николаевич. Ее секретарем стал Олег Германович Румянцев, очень активный и впоследствии популярный депутат, который отдавал все силы на то, чтобы поставить работу широко, гласно, с пониманием дела, так как существовали вещи непонятные очень многим. И самое главное, что в тот период Конституция начинала создаваться в опоре на основополагающие принципы, и прежде всего, на идеи о правах и свободах человека и гражданина. Когда в 1991 году мы увидели, что реформы тормозятся, было принято решение сосредоточить всю исполнительную власть в руках президента. Президентом был избран Борис Николаевич. А после ГКЧП уже непосредственно встал вопрос о том, что необходимо проводить экономические реформы. Однако, начиная со 2 января 1992 года, против этих реформ, и персонально против Гайдара, руководство Верховного совета в лице Хасбулатова начало вести активную борьбу. Под знаком этой борьбы прошел весь 1992 год, и в конце года Гайдара сняли.
Борис Николаевич, конечно, понимал, что старая Конституция, в которую, по разным оценкам, к тому времени уже были внесены шестьсот поправок, постепенно впитывала в себя и вопросы прав человека, и проблему реконструкции местного самоуправления, и вообще все элементы, сопутствующие демократизации страны. Но президент чувствовал главное – у него нет свободы реформирования страны, возможности защитить правительство реформаторов. Старая Конституция монопольно закрепляла всю власть за Съездом и Верховным Советом: они могли объявить импичмент президенту, отправить в отставку правительство, и самостоятельно, никому не передавая эти возможности, провести референдум. Все, что касалось компетенции в пределах Российской Федерации, принадлежало Съезду народных депутатов. Президент осознавал «сжатость» своего состояния – после VII-го съезда, когда был снят Гайдар, VIII-й и IX-й съезды прошли уже под знаком импичмента. То есть все силы были направлены на то, чтобы теперь убрать его.
Мы все понимали, что соотношение политических сил на Съезде не в нашу пользу. Однако с помощью Конституционного суда нам удалось найти согласованные решения, предоставлявшие возможность перехода к новой Конституции. При этом Конституция, создававшаяся под председательством Бориса Николаевича, не имела никаких шансов быть принятой на Съезде в необходимом для реформ виде.
Сначала принятие новой Конституции тормозили реакционные силы, затем тормозить ее стали мы, поскольку ее проект уже не соответствовал государственному устройству, включавшему главный принцип демократии – разделение властей.
После того, как на IX-м съезде попытка импичмента провалилась – не хватило 62 или 65 голосов – мы пришли к референдуму, который и был проведен в апреле 1993 года. Этот референдум показал истинное соотношение сил в обществе. На всенародное обсуждение были вынесены вопросы: «Доверяете ли вы президенту?», «Доверяете ли вы экономическим реформам Гайдара?», «Нужно ли проводить досрочные выборы президента?», «Нужно ли проводить досрочные выборы Верховного совета?». И люди ответили тремя «да» и одним «нет». Стало совершенно очевидно, что население полностью поддерживает Ельцина и Гайдара, и их реформы. К сожалению, Конституционный суд принял тогда решение, что итоги референдума не имеют юридической силы, так как тот представляет собой просто опрос общественного мнения. Но, тем не менее, уже на следующий день, на закрытой встрече с губернаторами, Борис Николаевич поднял вопрос о принятии своего, нового проекта Конституции. И фактически с 29 апреля 1993 года начался новый процесс создания основного закона страны. На этот раз мы предложили президенту проводить обсуждение более широко, организовав Конституционное совещание. Вместе с тем, мы понимали: чтобы принять новую Конституцию, у нас все еще нет юридических средств, потому что президент даже не может назначить референдум.
Но мы считали, что, поскольку люди явно поддерживают линию президента и правительства, Съезд народных депутатов не осмелится не принять новую Конституцию.
И вот 5 июня открылось Конституционное совещание, которое состояло из пяти палат: федеральной, региональной, палат политических партий, местного самоуправления и производителей. 12 июля новый проект Конституции был готов, но он все еще был компромиссным, так как нужно было считаться с расстановкой политических сил на Съезде. Проект был одобрен, и мы передали его субъектам Федерации, чтобы они дали свои замечания. Но здесь руководство Верховного Совета вновь воспользовалось своей монополией на власть. В тот период Верховный Совет своим решением мог отправить в отпуск местные законодательные собрания, не платить им деньги и так далее – все финансирование шло по вертикали законодательных органов. И вот в самый разгар обсуждения проекта Конституции выходит распоряжение Хасбулатова о том, что все законодательные органы субъектов Федерации идут в отпуск. Процесс работы над Конституцией приостанавливался, одновременно с этим в Москве возобновилась активная дискредитация реформ, президента и всего, что с ним было связано. Видимо, все это и навело Бориса Николаевича на мысль, что простыми методами проблему не решить. И тогда начал готовиться указ № 1400, который, как вы знаете, был опубликован 21 сентября. Первое, что бросалось в глаза: не только распускались Верховный Совет и Съезд, но и самое главное, президент назначал на 12 декабря выборы в Государственную Думу. На мой взгляд, даже при формальном нарушении закона и Конституции, это был всетаки нормальный шаг, который дал возможность сформировать законодательное собрание, соответствовавшее расстановке политических сил в обществе.
Таким образом, встал вопрос о подготовке нового проекта Конституции к его принятию на референдуме. Референдум должен был пройти 12 декабря 1993 года – одновременно с голосованием на выборах в Государственную Думу. Вновь было организовано Конституционное совещание, но теперь оно состояло из двух палат – государственной и общественной. Должен сказать, что структура Конституционного совещания была построена на удивление грамотно. Кроме двух палат, в нее входила рабочая экспертная группа. По предложению Юрия Михайловича Батурина был создан еще и так называемый Конституционный арбитраж, который возглавил академик Кудрявцев. Когда мы заходили в тупик по тем или иным вопросам, президент обращался в Конституционный арбитраж, который разъяснял, как нам из этого тупика выйти. И это решение не опровергалось уже никем, оно практически было предписанием Конституционному совещанию. Кстати, основополагающих вопросов Арбитражу было задано, по-моему, 14. В Арбитраж входили представители и руководители всех судов – Верховного, Арбитражного, а также специалисты из Института государства и права и других институтов.
Благодаря активной работе всех этих людей, 8 ноября мы представили Борису Николаевичу проект Конституции уже в готовом виде – отшлифованный нашими языковедами, юристами и прочими командами для того, чтобы президент мог его подписать и представить u1095 через прессу народу.
Скажу несколько слов о проекте. На определенном этапе у нас возникли серьезные разногласия по поводу того, из чего должна состоять Конституция. Сергей Сергеевич Алексеев, очень уважаемый и известный вам правовик, который был председателем Комитета по законодательству еще в Верховном Совете СССР, выступал категорически против того, чтобы в Конституции было отражено государственное устройство. Он считал, что Конституция должна, в основном, закреплять права и свободы человека и гражданина, и отражать то, что касается защиты этих прав и свобод. Но, тем не менее, мы посчитали, что на данном этапе Конституция должна быть более полной.
Надо отметить и то, что из текста новой Конституции были устранены все компромиссы, которые содержал проект, выработанный еще первым Конституционным совещанием. Мы создали такую Конституцию, которая давала возможность реально перейти к разделению властей. Было удалено все то, что мешало переходу к справедливому, правовому государству.
Получив проект, Борис Николаевич посмотрел его, и внес 16 своих замечаний. Замечания были как принципиальные, так и непринципиальные, что показывает, насколько внимательно он изучил текст. Напомню, хоть Ельцин и не участвовал в работе групп Конституционного совещания, он каждый день получал подробные отчеты – от Юрия Михайловича Батурина, от меня и от других участников процесса. Несомненно, он «держал руку на пульсе» и понимал, какую Конституцию мы готовим. Все замечания, которые он внес, были опубликованы.
Президент сохранил для себя одно важное право – не для себя, как для Ельцина, а для себя, как для президента страны, у которой законодательное и правовое пространство было в сплошных дырах. У нас было еще только несколько сотен законов, когда их требовались тысячи. Поэтому президент сохранял право издавать нормативные указы с тем, чтобы иногда, опережая наших законодателей, с помощью этих документов регулировать важные сферы. Но в каждом указе Борис Николаевич обязательно писал, что указ u1076 действует до принятия соответствующего федерального закона. Это очень важно.
И вот Конституция была принята. Какие важные идеи были в нее заложены?
Конечно, основные главы были посвящены правам и свободам человека и гражданина, а также основам конституционного строя. Эта часть – незыблемая. Вместе с тем нас сильно беспокоило то, чтобы возможности быстро вносить изменения в текст Конституции в целом были закрыты. Перед нашими глазами стояли недавние примеры – можно припомнить немало анекдотов про то, как на Съезде народных депутатов изменялась прежняя Конституция. По-моему, мы пять раз переголосовывали решение о том, как назвать страну: «Российская Федерация – Россия», или «Россия – Российская Федерация». Причем, один раз побеждали одни, а на следующем голосовании – уже другие.
Потом первые объявляли бойкот, уходили – опять побеждали вторые. Например, семь раз мы голосовали за то, чтобы Ленинград переименовать в Санкт-Петербург, хотя это было абсолютно техническое голосование, потому что город сам себя переименовывал. Но, поскольку он был отдельно указан в Конституции, его название необходимо было из нее убирать. Ну, и так далее.
Поэтому мы сделали так, что основные положения Конституции изменяться не могут. Они могут быть только приняты вновь, так же, как новая Конституция – либо Конституционным совещанием, либо Конституционным собранием, либо референдумом. В остальные положения изменения вносятся проще, но и здесь был повешен приличный «замок» – для этого необходимы не только 2/3 голосов Государственной Думы, но и 3/4 голосов Совета Федерации. Более того, за внесение изменений должны высказаться не менее 2/3 регионов страны.
И последнее, что я хотел бы подчеркнуть. Для нас было очень важно, чтобы Конституция была компактной – скажем так, отмечала все основные положения. При этом определенные детали можно было бы менять и уточнять, не изменяя саму Конституцию, а принимая те или иные законы. Поэтому в основном законе страны, например, посоциально-экономическим вопросам имеются ‘352 ссылки на различные законы, которые можно изменять с учетом ситуации, не меняя при этом основополагающие вещи. Также было введено понятие «конституционный закон» – то есть закон, статус которого равен статусу Конституции. И в самой Конституции есть 14 ссылок на законы, которые Федеральное собрание должно будет принять. Напомню, когда создавали Конституцию, таких законов еще не было, их принимали потом – в течение многих лет.
Вот, если вкратце, каким был процесс, начатый по инициативе Бориса Николаевича и проходивший в тяжелейшей борьбе.