О положении дел в российском законодательстве и в арктическом праве мы поговорили с вице-президентом Российской академии наук, директором Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академиком РАН, членом-корреспондентом Международной академии сравнительного права, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом РФ Талией Ярулловной Хабриевой. 

Беседовал Валерий Чумаков

Справка 
Талия Ярулловна Хабриева 
Вице-президент Российской академии наук, заслуженный юрист РФ. Родилась в Казани. Окончила юридический факультет Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина. 
В 1985 г. защитила кандидатскую, а в 1997 г. – докторскую диссертацию, 
с 2000 г. – профессор. С 1996 по 2002 г. работала в Институте государства и права РАН. С 1998 по 2001 г. – статс-секретарь – заместитель Министра по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. С 2001 г. по настоящее время – директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. С 2003 г. – приглашенный профессор Университета Париж I Пантеон-Сорбонна (Франция). С 2007 г. – член ВАК Минобрнауки России. В 2008 г. избрана членом-корреспондентом РАН, в 2011 г. – действительным членом РАН, отделение общественных наук (право). 1 июня 2013 г. избрана вице-президентом РАН.

 

О СЕБЕ

– Талия Ярулловна, человека легче понять, когда знаешь, кто он, откуда он, какой путь прошел. Поэтому, если вы не возражаете, вначале несколько личных вопросов. Откуда вы родом, кто ваши родители?

– Я родилась в Казани, в одном из самых красивых городов России, в семье строителя.

– Почитав ваши профили в различных научных организациях, я узнал, что вы в 1980 году окончили Казанский государственный университет с красным дипломом. А в школе тоже были отличницей?

– Да.

– Когда шли на юридический, мечтали о карьере прокурора, чтобы все боялись? Или адвоката, чтобы все любили? Или судьи, чтобы все уважали?

– Ни то, ни другое, ни третье. В праве меня всегда привлекало иное. В школьной характеристике как одно из моих качеств отмечено обостренное чувство справедливости. А право, как утверждали еще в древнем Риме, – это искусство справедливости. Свое призвание в праве я видела в познании этой истины.

О НАУКЕ И ПРАВЕ

– На сайте РАН написано, что вы первая взялись за разработку телеологического толкования закона, прописав эту проблему еще в своей кандидатской диссертации. Можете в двух словах рассказать, что это такое?

– Телеологическое толкование закона означает установление его смысла исходя из целей закона. В советский период оно долгое время считалось присущим только буржуазному праву, хотя такое толкование служит одним из эффективных средств повышения качества законодательства и практики его применения. Этой теме была посвящена моя кандидатская диссертация и изданная на ее основе еще в 1980-е гг. книга «Телеологическое (целевое) толкование советского закона».

 

– Меня всегда волновал такой вопрос. Человечество едино, все люди во всем мире примерно одинаковы. Основные принципы морали и этики различаются, но не сильно. А законы, принципы права везде разные. Почему нельзя разработать некую объединяющую, общую конституцию как правовую базу всего человечества?

– Я с вами не вполне согласна. Законы действительно различаются. Но принципы права в основном едины, поскольку в их основе лежат общечеловеческие этические ценности. Это, кстати, подтверждает и неразрывная семантическая связь в русском и многих других языках таких понятий, как «право», «правда», «справедливость».

 

– Россия – огромная федерация, состоящая более чем из 80 субъектов. Практически невозможно сравнить жизнь и быт граждан Дагестана или Чечни с жизнью и бытом жителей Чукотки или Урала. Здесь и национальные различия, и религиозные, и культурные, и даже климатические. А законодательная база – общая, федеральная. Правильно ли это?

– Да, правильно, поскольку только единая, общефедеральная законодательная база может обеспечить равную защиту прав и свобод граждан, где бы они ни находились, сохранить единство страны, решить общие для всех задачи. Вместе с тем Конституция РФ оставляет широкое поле для нормотворчества субъектов Федерации. Они вправе принимать собственные учредительные акты – конституции и уставы, издавать законы, иные нормативные правовые акты. Субъекты Федерации оказывают заметное влияние и на развитие федерального законодательства. Одна из палат федерального парламента (Совет Федерации) формируется из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации. Законодательные органы субъектов Федерации имеют право выступать с инициативами принятия федеральных законов. Существуют и другие конституционно-правовые механизмы сохранения, с одной стороны, единства, а с другой – многообразия правового устройства нашей страны.

 

– Сейчас весь мир идет по пути интеграции. Есть Евросоюз, Бенилюкс, ШОС, БРИКС. С 1 января мы живем на территории Евразийского экономического союза. Россия и Беларусь составляют интегрированное межгосударственное образование «Союзное государство», которому недавно исполнилось 15 лет. Всякая интеграция подразумевает сближение законов. Насколько болезнен для стран процесс «законодательной подгонки»?

– Соглашусь с вами, что Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь – уникальное межгосударственное интеграционное образование, потенциал которого в полной мере еще не раскрыт.

В рамках интеграционных объединений идет сближение национальных законодательств. Этот процесс, именуемый в юридической науке гармонизацией, чрезвычайно сложный и неодномоментный. Его позитивные последствия раскрываются не сразу, нередко вызывают трудности, в том числе по согласованию правовых позиций. Они могут сопровождаться определенными потерями, что вызывает опасения у отдельных политиков и простых граждан.

 

– Россия, Беларусь и другие страны вышли из единого законодательного пространства СССР. Насколько далеко мы от него ушли и как сильно разошлись?

– Сегодня законодательства постсоветских государств заметно различаются. Но национальные правовые системы сохраняют многие общие черты. Они отражают общность правовых ценностей и традиций, единство истоков научно-правовых школ, сходство задач, стоящих перед государствами. Близости правовых систем способствует и их вхождение в интеграционные объединения – СНГ, Таможенный союз, Евразийский экономический союз и др.

 

– Насколько полно и правильно было разработано законодательство СССР с точки зрения телеологии?

– Правовая система и законодательство СССР формировались в условиях существовавшей в то время монопартийной политической системы, единого идеологического пространства и административно управляемой плановой экономики. Правовая политика СССР в полной мере соответствовала стратегическим целям и тактическим задачам, закрепленным в конституциях 1924, 1936 и 1977 гг. Вместе с тем она была далека от ценностей демократии и правового государства, которые развивает Конституция РФ 1993 г.

– Но говорят, что в СССР была замечательная конституция, которая просто не работала.

– В СССР действовали три конституции. Правовые, политические, экономические и исторические предпосылки принятия каждой из них были разными. Конституция СССР 1924 г. юридически оформила образование СССР как суверенного независимого государства. Принятие Конституции 1936 г. закрепило построение государства на социалистической экономической и политической основах. Конституция 1977 г. стала результатом укрепления социалистического строя в СССР в послевоенный период. Следует признать, что многие положения основных законов СССР, касавшиеся прав граждан, демократических институтов, имели декларативный характер и не были подкреплены должными механизмами их правового обеспечения. Тем не менее основные законы СССР в целом соответствовали реалиям своего времени. Поэтому называть их полностью «не работавшими» неверно.

– Есть два кодекса, которые волнуют, пожалуй, всех жителей России, – Уголовный и Гражданский. Что с ними?

– В уголовном законодательстве можно отметить тенденцию к криминализации все большего числа деяний, что зачастую приводит к избыточности уголовно-правовой репрессии. Вместе с тем заметна тенденция и к расширению мер материальной уголовно-правовой ответственности как альтернативы лишению свободы, что, несомненно, свидетельствует о процессе гуманизации уголовной политики нашей страны.

Гражданский кодекс сейчас находится в процессе крупномасштабной реформы. Существенно изменены многие его разделы – об общих положениях гражданского законодательства, юридических лицах, залоге и т.д. Однако процесс изменений еще не завершен.

В целом Гражданский кодекс стал гораздо более объемным, поэтому простым гражданам и бизнес-сообществу понадобится еще много времени для адаптации к этим новациям. Облегчить ее может новый Верховный Суд, дав разъяснения наиболее важным новым положениям Гражданского кодекса РФ в своих решениях и обобщениях судебной практики.

– Сейчас в Российской Федерации действует несколько десятков федеральных конституционных и несколько тысяч просто федеральных законов. Разве реально жить в таком густом законодательном лесу?

– Действительно, темпы законодательной деятельности в России сегодня достаточно высоки. Так, в 2014 г. было принято Федеральным Собранием и подписано Президентом 505 федеральных законов. Такая динамика законодательной работы более чем в два раза превышает количественный показатель десятилетней давности (в 2004 г. было принято 225 федеральных законов).

Следует заметить, что основную часть законодательной работы в 2014 г. (более 92%) составили законодательные акты о внесении изменений в уже действующие федеральные законы. При этом разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера остается редкостью.

Такое тиражирование законов приводит к девальвации их регулирующего значения. Неприемлема и ситуация, когда закон заменяет подзаконные или даже ведомственные акты, особенно в случае содержания в нем чрезмерно детализированного регулирования общественных отношений. Известно, что закон по своей юридической природе должен регламентировать принципиально важные и устойчивые отношения в обществе и государстве.

Между тем тенденция нарастания «количественного» показателя законотворческой деятельности должна оцениваться с разных позиций. С одной стороны, совершенствование действующего законодательства посредством внесения в него изменений – это объективная необходимость законопроектной работы, вызванная развитием социально-экономических отношений. С другой стороны, постоянная корректировка законодательства подрывает его системность, постоянство, в конечном счете – авторитет государства.

Необходимо придать процессу законотворчества более системный характер, обеспечить рациональным современным инструментарием. Такую задачу может решить принятие федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», идею которого наш Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ отстаивает на протяжении многих десятилетий. Наши идеи наконец оказались востребованными. Министерство юстиции как орган, ответственный за эту работу, вынес проект этого закона на всеобщее обсуждение, разместив его текст на своем официальном сайте. Принятие такого закона позволит нам ориентироваться в густом законодательном лесу и навести в нем порядок.

– В Госдуме РФ каждый день рассматривается несколько законопроектов. Не потому ли у нас получаются такие «сырые» законы, требующие постоянной доработки, что их принимают, толком не вникая в суть? И какой у нас есть выход?

– Каждое государство ищет свои способы преодоления вала законодательных инициатив. Так, например, в США в настоящее время предпринимаются попытки сокращения числа законодательных актов за счет увеличения массы ведомственного нормотворчества. По некоторым оценкам, в 2013 г. на каждый непринятый федеральный закон приходилось примерно 56 дополнительно принятых нормативных правовых актов министерств и ведомств. Но, как показывает советский опыт, это не лучший способ повышения качества правового регулирования.

Используются и другие меры «фильтрации» законодательных инициатив и рационализации законотворческого процесса. Это и регламентные нормы деятельности федерального парламента, и различные виды юридических технологий, в том числе используемые в Российской Федерации правовой мониторинг, оценка регулирующего воздействия, правовая и антикоррупционная экспертизы, правовое моделирование и проектирование. Но их потенциал полностью еще не реализован.

Определенные надежды я связываю с Научным советом по правотворчеству при Председателе Государственной Думы РФ, в состав которого я вхожу в качестве научного руководителя. Необходимый эффект может дать и совершенствование процедур прохождения законопроектов.

 

ОБ АКАДЕМИИ

– Вы – одна из немногих женщин-академиков в нашей стране. Различные общественные организации говорят о засилье мужчин, которые не голосуют на выборах за женщин. Не стоит ли РАН пойти по пути некоторых национальных академий, введя квотирование, скажем, 30% мест для женщин?

– В ряде западноевропейских стран действительно используется квотирование для устранения гендерных диспропорций в политике, государственной службе, в частных компаниях. Но вряд ли оно подходит для науки, где единственным критерием должно быть только признание вклада в ее развитие. Вместе с тем эта проблема существует. Среди действительных членов объединенной академии (в ее состав вошли Российская академия медицинских наук и Российская академия сельскохозяйственных наук) сейчас 30 женщин. Это около 6,5% от общего числа действительных членов РАН. До объединения академий их было только 9.

 

– Вы также одна из самых молодых действительных членов РАН. Как вы относитесь к идее министра образования и науки Дмитрия Ливанова ввести в РАН возрастной ценз?

– Вопрос о различного рода возрастных цензах на самом деле не нов. На необходимость сбалансированного возрастного состава указывал и В.Е. Фортов в своей предвыборной программе, баллотируясь на пост президента РАН.

Мне кажется, здесь нет каких-то простых решений. Вне всякого сомнения, мы должны продвигать квалифицированные молодые кадры, они должны видеть свою научную и административную перспективу. Это позволит «удержать» их в науке. Однако ротация должна быть организована так, чтобы не потерять научный потенциал старшего поколения ученых.

 

– Вы еще и первая в истории этой организации женщина-вице-президент. В моем представлении это настоящий прорыв. Академия при новом руководстве начала меняться?

– Так получилось, что перемены в руководстве РАН совпали с принятием государственных решений о реформировании организации управления наукой. Мы еще в начале большого пути повышения статуса и продуктивности научной деятельности в России.

Перемены уже заметны. Статус РАН стал регулироваться законом – актом высокой юридической силы. Академия наконец-то вовлекается в экспертную деятельность, участвуя в обсуждении законопроектов, правительственных и ведомственных экономических и социальных программ. Вместе с тем укрепляется контроль государства над использованием собственности и расходованием государственных средств в научной сфере.

 

– Вот уже полтора года российский научный мир пребывает в расколе. Часть ученых критикуют реформу РАН и создание ФАНО, утверждая, что такая реформа убивает науку. Другие, напротив, нововведения приветствуют. Вы на чьей стороне?

– Я на стороне науки. Любые реформы должны быть нацелены не только на ее сохранение, но и на ее развитие. Главный вопрос, который перед нами сегодня стоит: какая академия нам нужна? Ответ очевиден: России необходима современная академия XXI в., готовая давать ответы на любые запросы современного развития нашего государства и общества.

Ключевые вопросы реформирования РАН – повышение статуса, мотивация, социальная защита ученых, занимающихся фундаментальными исследованиями, а не коммерческими проектами, которые быстро и хорошо окупаются. Решение таких вопросов, в том числе через законодательство, позволит обеспечить будущее РАН и российской науки в целом.

 

– В Беларуси реформа уже прошла. Сегодня НАНБ – практически часть государственного аппарата. И, кажется, белорусской науке это пошло на пользу. Институты функционируют, финансирование идет, задачи решаются. Может быть, и у нас на этом пути все сложится хорошо?

– Очень бы этого хотелось. Рассуждая о будущем РАН, уместно вспомнить афоризм Конфуция, который говорил: чтобы предвидеть будущее, надо знать прошлое. На протяжении почти трех столетий, вне зависимости от революционных потрясений, социально-политических и экономических реформ, академия работала на процветание всей страны. Во многом этому способствовали научные традиции самоуправления и свободы научного творчества. Вместе с тем всегда сохранялась тесная связь академии и государства. Так было во времена Петра Великого. Надеюсь, такие традиции и такая связь сохранятся и в будущем.

 

ОБ АРКТИКЕ

– Один из насущных вопросов в области даже не столько российского, сколько мирового права – вопрос об Арктике. И здесь вас признают одним из главных экспертов и специалистов. Как получилось, что вы занялись этой проблемой, что вас в ней привлекло?

– Так сложилось, что еще 15 лет назад я обратилась к исследованию вопросов коренных малочисленных народов, в том числе Крайнего Севера, опубликовав по этой теме несколько книг. Эта тема получила более широкое развитие в Научном совете Совета Безопасности РФ, в состав которого я вхожу. К ее исследованию подключились ученые нашего Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Интерес вызывало сложное переплетение арктических интересов России и других государств. Требовались разработки новых нестандартных научных подходов, способных развязать правовыми средствами арктический «гордиев узел». Но никаких специальных поручений от государственных структур не было. Просто произошло совпадение научных и политических камертонов.

 

– Сегодняшнее все более активное освоение Арктики требует создания нового правового поля. Можно ли решать проблемы Севера, опираясь на существующее законодательство?

– Состояние существующего законодательства иначе как беспомощным не назовешь. В этой сфере действуют более 500 нормативных правовых актов, инвентаризацию которых впервые в истории провел наш институт. В основном это акты отраслевого законодательства – конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного и др. Такое дробление предмета правового регулирования обусловливает множественность и разрозненность, а зачастую противоречивость правовых норм, регламентирующих вопросы Арктики.

Ситуацию усугубляет то, что около 10% актов с «арктическим» содержанием действуют еще с советского времени. Такие акты (а их свыше 50) плохо согласуются с духом и «буквой» современного законодательства.

В целом сохраняется низкий уровень правового регулирования. Из 65 законов, касающихся Арктики, полноценный «арктический» предмет имеют только шесть федеральных законов, посвященных двум темам – защите коренных малочисленных народов Арктики и компенсациям для лиц, живущих на Крайнем Севере и выезжающих из районов Крайнего Севера. Основной массив правового регулирования составляют подзаконные акты отраслевых министерств и ведомств.

В российском законодательстве нет системообразующего законодательного акта, «уплотняющего» в единое целое арктическую правовую материю. Как следствие, остается множество нерешенных проблем по всему спектру правового, прежде всего законодательного регулирования.

 

– Арктическое право – что-то новое, или оно существовало и раньше?

– Арктическое право – понятие, которое используется в основном в зарубежных странах для обозначения правовых актов, регулирующих вопросы Арктики. В нашей стране это новая реальность, которая еще только формируется. Тем не менее изучать и прогнозировать ее развитие необходимо. Поэтому я выступила с инициативой разработки концепции арктического права как целостного правового явления, охватывающего различные стороны жизнедеятельности в Арктике. В создании этого документа, созвучного задачам, поставленным в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2015 г., участвовали многие сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения. Его основные идеи были представлены мною и профессором А.Я. Капустиным в докладе на научной сессии общего собрания РАН 18 декабря 2014 г.

– Мы уже получили недавно 50 тыс. кв. км в Охотском море. Сейчас готовится заявка на 1,2 млн кв. км. Говорят, там запасов углеводородов – от 5 до 10 млрд т. Разве можно представить, чтобы нам это отдали?

– Если придерживаться строгой юридической терминологии, нам никто ничего не собирается отдавать. Свои права Россия, как и другие приарктические государства, получила по международному праву, а вот доказывать, что мы имеем право притязать на те или иные участки морских пространств, мы должны сами. Для этого проводятся специальные исследования непосредственно в арктических водах, которые и должны подтвердить или отвергнуть наши запросы. Подтвердится правильность расчетов наших ученых-естествоиспытателей – значит, у нас появится возможность юридически закрепить за собой соответствующие арктические пространства.

 

– Как решаются подобные вопросы? Кто определяет, имеем мы право на эту территорию или нет?

– Заявка, о которой я сказала, подается в специальный международный орган – Комиссию по границам континентального шельфа. Дело в том, что особенности дна Северного Ледовитого океана таковы, что прибрежные государства (их всего пять – Россия, США, Дания, Канада и Норвегия) имеют возможность распространить свои права на континентальный шельф за общепринятые в морском праве пределы (200 морских миль). Для этого они должны доказать, что указанные в их заявках участки дна представляют собой продолжение принадлежащего им шельфа. Комиссия по границам континентального шельфа состоит из высококвалифицированных специалистов из разных стран мира, которые оценивают научные аргументы заявок. Процесс изучения представленных материалов может растянуться на несколько лет. Если комиссия подтвердит заявку, приарктическое государство может, издав соответствующий закон либо заключив международное соглашение с сопредельными странами, провозгласить указанный в заявке участок континентального шельфа своим.

 

– Я правильно понимаю, что мы можем получить вместе с этими территориями и сам Северный полюс?

– Речь идет не о территориях, а о суверенных правах на континентальный шельф, в том числе на исследование, разведку, добычу и эксплуатацию природных ресурсов шельфа. Все остальные государства смогут этим заниматься только с нашего разрешения. Что касается Северного полюса, точный ответ можно будет дать только тогда, когда будет окончательно сформулирована российская заявка. По утверждению специалистов, это вполне может быть реально.

 

– Ну, с Россией все более или менее ясно. Мы всегда присутствовали на Севере, тут наши стратегические интересы. А вот, скажем, Беларусь может претендовать на кусочек Арктики?

– Все зависит от того, о чем идет речь. Если на шельф, то вряд ли. Если речь идет о морском дне Северного Ледовитого океана, то теоретически в будущем все возможно. Но не нужно забывать, что интерес других государств к Арктике не сводится к разделу юрисдикций на воды и шельф арктических морей и Северного Ледовитого океана. Беларусь, как и другие неарктические государства, может участвовать в иных видах деятельности – перевозке грузов, добыче рыбных и иных биоресурсов, туризме и т.д. – на условиях соглашений с арктическими государствами, в том числе с Россией. Беларусь в этом отношении имеет уникальные возможности в связи с участием в Евразийском экономическом союзе.

 

– Что ей для этого нужно сделать?

– Нужно подождать, когда станет ясным международно-правовой статус той части арктических пространств, которые не подпадают под режим континентального шельфа приарктических государств. Сегодня в науке и на практике идут дискуссии по этому вопросу, и до окончательных решений еще далеко.

 

– Кроме Арктики у нас есть еще и Антарктика, Южный полюс. Поскольку это материк, богатств на нем должно быть больше, чем на Севере. Как обстоят дела с антарктическим правом?

– Закономерный вопрос. Уместно вспомнить, что исследование и освоение Антарктики началось в XVIII столетии французскими и английскими экспедициями. А вот заслуга в открытии в 1820 г. материка Антарктиды принадлежит русской экспедиции под командованием Ф.Ф. Беллинсгаузена и М.П. Лазарева.

Антарктика, в отличие от Арктики, получила отдельную «прописку» в международном праве, когда в 1959 г. был заключен специальный международный договор об Антарктике, установивший международно-правовой режим этой территории. Она включает покрытый льдами материк и омывающие его воды океана до установленной договором границы. В их пределах Антарктика может использоваться только в интересах всего человечества и исключительно в мирных целях. Во второй половине XX в. указанный договор пополнился целым рядом других международных соглашений, установивших правовой режим ведения промыслов и защиты окружающей среды Антарктики. В 1991 г. к договору об Антарктике был подписан протокол, в котором Антарктика определена в качестве природного заповедника, предназначенного для мира и науки. Этот документ запрещает любую деятельность, связанную с минеральными ресурсами, за исключением научных исследований.

 

– Можно ли предположить, что через некоторое время с Антарктиды будет снята ее общечеловеческая неприкосновенность и государства поделят ее между собой?

– Будем надеяться, что это произойдет не скоро, а сам дележ территории будет мирным, без вооруженных конфликтов, которые случались в прошлом в этом районе мира. Хотя предпочтительнее было бы развитие событий в направлении сохранения «общечеловеческого статуса» Антарктики с возможностью создания особого международного органа по управлению человеческой деятельностью в ней.

 

– И тогда белорусский участок будет соседствовать с союзным российским, как сейчас белорусская антарктическая станция на побережье моря Космонавтов соседствует с российской станцией «Молодежная»?

– Видимо, станции будут соседствовать и впредь, а вот вместо участка белорусский коллега будет занимать кресло рядом с российским представителем в международном органе по управлению Антарктикой.

Источник: Электронное периодическое издание «Научная Россия»