Действительно ли Европейскому союзу в этом десятилетии грозит распад наподобие распада Советского Союза? Как точно отметил А. де Токвиль, крах политических институтов, как правило, кажется невероятным вплоть до того момента, пока он не произойдет, – и тогда этот крах начинает представляться неизбежным и предопределенным разрушительными тенденциями, уже раздиравшими институты изнутри.
Зло, которое долго терпели как неизбежное, становится непереносимым от одной только мысли, что его можно избежать. Алексис де Токвиль. Старый порядок и революция
Такое несовпадение восприятия с реальностью – не просто производная от обостренной до предела дилеммы коллективного действия, стоящей перед революционными движениями. Это также когнитивная и эмоциональная дилемма, с которой сталкиваются даже ученые и политики: иногда признание хрупкости какого-либо института кажется равным одобрению его краха. А когда политический институт эмоционально глубоко укоренен в коллективной психологии – будь то любовь, обида или даже ненависть, – трудно даже представить себе сценарий, в котором он исчезает и людям приходится учиться жить без него.
Нечто подобное произошло в СССР в конце прошлого столетия. Еще в 1988 году внутри страны и за ее пределами все считали, что СССР переживает трудности, но в целом достаточно стабилен. А 1 января 1992 года он прекратил свое существование. Американские советологи потратили большую часть следующего десятилетия на то, чтобы выяснить, почему они не смогли предугадать заранее то, что теперь, по прошествии времени, кажется неизбежным.
В 2016 году Европейский союз столкнулся со множеством вызовов и проблем. Но распадется ли он или все-таки продолжит свое существование? События последних лет – остановка выхода Греции и спасение евро (по крайней мере, на текущий момент) – говорят о том, что все, быть может, обойдется. В развитии событий можно даже увидеть признак устойчивости ЕС. Теперь, после ряда новых событий, выход Британии из Евросоюза летом 2016 года может быть признан катастрофическим для нее выбором, но для Евросоюза это только стимул к реформам, которые будут способствовать его укреплению – сделают более устойчивым перед возможными угрозами. Конечно, такова обнадеживающая перспектива для еврофилов, но думается, не все так радужно. Исторические параллели между Европейским союзом в 2016 году и СССР в 1989-м достаточно убедительны, чтобы не принимать их всерьез. И по иронии интеллектуальной истории, американская наука о ЕС скована теми же теоретическими предрассудками, что и советология 1980-х.
Сходства относятся к трем основаниям всей политической экономии больших объединений. Политическая ситуация в Евросоюзе очень напоминает ситуацию последних лет существования Советского Союза. Оба объединения на удивление аполитичны, потому что покоятся на элитоцентричных телеологических основаниях, игнорирующих реальную жизнь людей и реальные рыночные условия. Параллельно начинается слом экономической составляющей: оба союза были связаны с очень экзотичными и внутренне противоречивыми идеологиями, спровоцировавшими экономический застой, который еще более все запутал и сделал основные политические ошибки и вовсе неизбежными. Но самое важное сходство состоит в той динамике, которая превратила поздний советский эксперимент под названием «перестройка», а затем «гласность» в серию институциональных провалов. По историческим и структурным причинам Европейский союз может оказаться столь же нереформируемым, как и советская Россия, что к своему удивлению открыл Михаил Горбачев.
Если это так, то в ближайшем будущем мы, скорее всего, станем свидетелями появления в ЕС кого-то наподобие Горбачева, который решит покончить с неразберихой. Этот лидер будет пытаться реструктурировать брюссельскую бюрократию, а затем поймет, что необходимо радикально переосмыслить дефицит демократии в Евросоюзе. В итоге он будет сам бессильно наблюдать, как Европейский союз трещит по швам, рушится, и, вероятно, поймет, что чувствовал Горбачев в далеком 1989 году. Когда это случится, американцы вновь будут задавать себе вопрос: «Как же мы не разглядели, к чему все шло?»
Мы не ратуем за распад ЕС. Несмотря на его недостатки и слабости, мы признаем и чтим уникальные исторические достижения этого самого сложного и изощренного эксперимента в области наднационального управления. Но надо называть вещи своими именами, а не теми, которыми нам хотелось бы их называть.
Политика
Вскоре после того, как мир всколыхнуло известие о выходе Британии из ЕС, Мартин Вулф написал в журнале Financial Times, что Европейский союз – это «убежище, а не тюрьма». Он имел в виду, что «основная задача Евросоюза – сделать так, чтобы он работал (и это было очевидно) на благо подавляющего большинства своих граждан… Проблемы ЕС связаны не с его политическими структурами, а с его политикой. Он должен обеспечивать свою легитимность практическими достижениями, а не подрывом национальной автономии».
В этом абзаце один из главных европейских экономических обозревателей сформулировал, возможно, толком не отдавая себе отчета, центральное противоречие Европейского союза.
Чтобы быть точнее, сразу задумаемся о тех политических мерах, которые предлагает Вулф (наряду со многими другими видными экономистами), чтобы вывести Европу из постглобально-финансово-кризисного обвала и избежать сценария тяжелого греческого кризиса. И если вы убеждены, что достаточные политические меры – это сочетание фискальных стимулов и изменений макроэкономических правил внутри еврозоны с тем, чтобы они менее явно срабатывали главным образом в пользу самой крупной и самой богатой страны Союза (Германии), то, очевидно, вы в состоянии поставить следующий вопрос: почему этого не происходит?
Ответ на этот вопрос лежит не в абстрактной области идеологии «жесткой экономии», разработанной в конференц-залах Европейского центрального банка. Он не лежит в какой-то мнимой тевтонской привычке отдавать долг в любых обстоятельствах. Он кроется в простейшем институциональном факте: ЕС – это валютный, но не фискальный союз. Единственный способ, которым сегодня Европейский союз мог бы разумно воплотить в жизнь политическую программу Вулфа и многих других экономистов, – это превратить ЕС в фискальный союз. Но это потребовало бы радикального реформирования политической структуры Союза. Другими словами, именно политические структуры ЕС, в конечном счете, ответственны за ошибки экономической политики Европейского союза.
Но реальное противоречие лежит намного глубже. Совершенно верно, что Евросоюз, как и все политические системы, в конечном счете, должен обеспечивать легитимность политических решений путем практических достижений. Но он не может сделать этого, не реформировав политические структуры, которые пока не в состоянии систематически производить назревших политических действий. Однако изменить эти политические структуры невозможно без подрыва национальной автономии – а эта перспектива вряд ли получит поддержку у населения, поскольку такой шаг будет рассматриваться (и не без причин) как угроза демократии.
Ирония европейской интеграции состоит в том, что эти противоречия были очевидны изначально. Жан Монне и его последователи не были наивными мечтателями; они понимали, что европейский национализм никуда не денется, несмотря на уроки двух самых разрушительных мировых войн. Но в каком смысле европейская интеграция смогла выйти «за пределы национального государства», как гласит название классической книги Эрнеста Хааса?
Логика интеграции, которую Хаас назвал «неофункционализмом», имела в своей основе технократические представления о том, как будет происходить управление экономически взаимозависимыми государствами. Модель должна была работать следующим образом: европейская элита определяет политическую цель, которая преподносится европейской общественности как прогрессивный шаг в направлении экономической интеграции. Движение к цели порождает «сопутствующие эффекты», такие как осознанная необходимость следить за дальнейшими интеграционными шагами для того, чтобы достичь и закрепить обещанные экономические выгоды. Вместо прямых атак на национальный суверенитет можно было использовать призыв «идти дальше», т.е. следовать логике, которая уже была заложена предыдущими шагами, и подкрепить это конкретными экономическими стимулами, требующими непременно завершить то, что было начато.
В действительности все экономисты, которые следили за созданием валютного союза и евро, предупреждали о внутренней нестабильности этого большого и разношерстного союза, так и не ставшего фискальным. В 1997 году, до введения евро, Милтон Фридман предсказал, что новая валюта не выдержит и первого экономического кризиса еврозоны. Но с точки зрения архитекторов еврозоны, в этом и была вся суть новой политики: технократическая тактика свершившегося факта в одной области (валютный союз) будет подталкивать в направлении дальнейшего следования по пути интеграции (в сторону фискального союза), что в свою очередь приведет к политической интеграции. Образно говоря, идея поставить валютную телегу перед политической лошадью была не ошибкой, а сознательным шагом.
Более амбициозные неофункционалисты считали, что, с течением времени, увеличение интенсивности кросснациональных операций и «неизбежная» передача регулирующих полномочий наднациональным институтам будут способствовать рождению европейской идентичности, которая, в конце концов, вытеснит идентичность национальную. Но, как и бывает со всеми технократическими расчетами, эта передача полномочий никак не повлияла на идеологическую основу националистических настроений. Рождение новых идентичностей шло постепенно, неявно, через поступательное развитие разных институтов, таких как группы по интересам, отраслевые ассоциации и т.п., созданных в отдельных странах, но по общеевропейскому образцу.
Технократический инкрементализм, экономическая рациональность, наднациональное управление, пользующееся преимуществами глобализованного мира, – все это должно было стать движущей силой европейской институциональной интеграции. А неофункционализм выглядел способом уклониться от политических решений в надежде, что они без каких-либо проблем будут приняты сами собой.
К сожалению, то, что когда-то казалось блестящей политической стратегией, сегодня стало ахиллесовой пятой Европы. Оглядываясь назад, можно только удивляться, как далеко Европа продвинулась по пути, намеченному неофункционализмом, прежде чем столкнулась с его ограничениями. Хотя отчетливый спад интеграционной динамики наметился уже давно. Провозглашенные в Торжественной декларации о Европейском союзе (1983) цели, состоящие в том, чтобы «сообща способствовать реальному продвижению к европейскому единству», основанному на социальной демократии, космополитизме и правах человека, звучат не столь привлекательно для нового поколения европейцев, которые считают, что Старый Свет сбился с траектории глобализации. Высокие экономические показатели могут скрыть институциональные неудачи – но на некоторое время, не навсегда.
Вспомним 1992 год, когда во Франции референдум по вопросу о ратификации Маастрихтского договора был одобрен 51,1% голосов, а в Дании дал отрицательный результат. Тогда Дании предоставили ряд послаблений: ни общей валюты, ни общей обороны, никакого общесоюзного гражданства – и попросили проголосовать снова. Оглядываясь назад, мы видим, что эти послабления создали печальный прецедент: создается «более тесный союз», но за исключением того, сего, пятого, десятого. Этот референдум также создал прецедент повторного голосования, когда референдумы давали результаты, неприемлемые для технократического плана. Это случилось в Ирландии в 2008 году с Амстердамским договором. В 2015 году – с отказом признавать результаты референдума в Греции, когда кредиторы направили в Афины еще более жесткие требования.
Наиболее значимые провалы связаны с хронической неспособностью Брюсселя бороться с приматом политики. Неофункционализм был элегантной идеей, но сегодня, в XXI веке, эта теория пятидесятилетней давности больше не описывает политические процессы. Почему иллюзионист не показывает свой трюк несколько раз подряд? Потому что вы начнете понимать, в чем его хитрость, даже вопреки собственному желанию. Спустя несколько поколений после шока двух мировых войн европейцы больше не хотят обманываться иллюзией интеграции. Они ищут четких и осознанных решений и хотят открыто обсуждать все их последствия.
И поэтому вероятнее всего «технократическое создание фактов на местах» теперь будет вызывать только недовольство и отторжение, когда элиты будут уверять, что следующий болезненный политический шаг на самом деле не политический, а якобы естественный и неизбежный результат того выбора, который они сами несколькими годами ранее сделали без достаточной общественной поддержки и одобрения. И это особенно возмущает тех, кто живет в «реально существующем» Евросоюзе, который (как и Советский Союз) не сумел построить общество солидарности и процветания.
Вместо этого европейская общественность видит, что Евросоюз выгоден разве что ведущим инвестиционным банкам (Центральный Лондон – это самое богатое место в Европе) и брюссельским бюрократам (Брюссель занял третье место по уровню богатства), а для всех остальных это политически индифферентный разработчик норм и правил. Мы наблюдаем, как динамика неофункционализма сделала зигзаг: ужесточение наднационального регулирования не способствует политической отзывчивости и интеграции.
На первый взгляд все это не слишком похоже на историю Советского Союза, однако между ним и Евросоюзом есть фундаментальное сходство, не сулящее для Европы ничего хорошего. Просто взглянув на факты, можно увидеть, что и ЕС, и Советский Союз были построены на телеологическом подходе к истории, который постулирует наличие единственно возможной конечной точки, в сторону которой должны стремиться время и события, и игнорирует то, как на самом деле живут и думают люди.
В случае с Советским Союзом речь шла о неизбежной «диктатуре пролетариата» и «дружбе народов». Сегодня это кажется смешным, но СССР должен был стать воплощением по-настоящему современной политической организации, что подтвердил такой консервативный авторитет, как Сэмюэл Хантингтон. Предполагалось, что после революции 1917 года последующих революций уже не будет. Утопические настроения были навсегда увековечены в официальной идеологии, которая упразднила частную собственность, рынок и создала «нового советского человека».
Когда эти нарративы утратили внятность (в 1921 году, затем в преддверии Второй мировой войны и в период экономического застоя 1970-х годов), поначалу действия партии были прагматичны, однако вскоре она стала принимать меры, начиная от пропаганды и заканчивая сталинским террором, чтобы их реанимировать. То, что было лучезарным мифом, постепенно превратилось в отравляющую ложь или по крайней мере в бесконечное лицемерие. К концу брежневской эпохи историческая телеология утратила всякое правдоподобие, и практически все жители Москвы начала 1980-х чувствовали, что стрелка истории указывает в совершенно ином направлении, противоположном тому, которое чертила официальная идеология. Даже самые закоренелые аппаратчики того времени, а также последующие администрации Черненко и Андропова в глубине души понимали, что все это ложь.
Когда идеология потерпела поражение, осталась лишь застойная, косная бюрократия, цинично извлекавшая свою выгоду из неэффективной экономики. Государство может какое-то время существовать в условиях такого рода цинизма, но не вечно. В такой момент историческая, героическая идеология становится скорее помехой, а не стимулом, постоянно напоминая о неспособности режима выполнить собственные обещания. Вот почему правитель «Скотного двора» старый хряк Наполеон из романа Джорджа Оруэлла добавил к лозунгу «все животные равны» приписку, что «некоторые животные равны более, чем другие». Его железное правило было бы еще более непререкаемым, если бы он просто подменил фермерское самодержавие своим собственным и не ставил первую часть своего манифеста во главу угла.
Но все дело в том, что в политике нет ничего неизбежного. Притворяться, что это не так, – верная дорога к репрессиям или, в случае с Евросоюзом, к ответной реакции популизма. Неудивительно, что многие сторонники Брекзита посчитали конфликт между элитой и народом непримиримым (непримиримость – самая характерная отличительная черта популизма). В конце концов, телеология больше похожа на религию, чем на систему политических ценностей, а Европа XXI века – это не то место, где любая религия может надолго сплотить людей. (Не менее интересен вопрос о том, насколько это применимо к обескровленной телеологии Соединенных Штатов, но это уже другой разговор.)
Экономика
Устойчивый экономический рост – главный целительный бальзам на политические раны. Но ни одна экономика не может расти вечно. В периоды стремительных экономических перемен стабильность политической экономии измеряется не тем, насколько активен ее рост, а тем, сколь эффективно она может управлять волатильностью. В конце XX – начале XXI века волатильность часто заявляет о себе в быстрых отраслевых вспышках роста, сменяющихся периодами застоя.
Вторая общая для Евросоюза и СССР слабость заключается в том, что они оба были построены на идеологическом фундаменте, который в ответ на вызовы экономического застоя становился все более шатким и менее устойчивым. Со временем его структуры становились все более жесткими, из-за чего стало намного труднее переживать периоды застоя и еще труднее выходить из них через принятие необходимых решительных политических мер.
К середине 1970-х годов Советский Союз оказался втянут в порочный круг снижения экономической продуктивности, из которого уже не было выхода. Возможно, руководство Кремля не вполне осознавало, насколько плохо обстояли дела с экономикой, но для простых людей и рабочих все было очевидно. Проблема заключалась в том, что советская экономическая модель, представлявшая собой набор абстрактных идей, как и все подобные модели, не предусматривала ничего, что могло бы компенсировать отсутствие роста. Она уже не могла ссылаться на защиту прав и достоинства пролетариата или на борьбу с колониализмом и даже на статус великой державы, потому что уже не могла способствовать достижению собственных целей. В какой-то момент стало совершенно непонятно, за что боролась советская экономика и заслуживает ли она право на существование.
В отличие от СССР, другая сверхдержава ответила на собственный экономический застой 70-х революцией в сфере предложения. Независимо от того, каких взглядов вы придерживались, этот ответ послужил ярким примером того, что необходимо было сделать; и результаты не заставили себя ждать. Вместе с тем были произведены значительные изменения политического курса: от болезненного ужесточения монетарной политики при Поле Волкере и до массового сокращения налогов и кейнсианства в сфере обороны. К 1984 году все знали, куда идет экономика США и чего она требует: возобновления роста путем снижения налогов, стабильной инфляции, либерализации рынка, сокращения влияния профсоюзов, повышения доходов корпораций – и все это ради усиления военно-промышленного комплекса с целью противостоять Советскому Союзу. Именно это имел в виду Рональд Рейган, когда в ходе своей предвыборной кампании заявил, что «в Америке наступило утро».
Та же ясность целей присутствует последние четыре десятилетия у китайского правительства и руководства Коммунистической партии Китая. Эта цель состоит в том, чтобы поддерживать такой уровень роста, который мог бы вырвать из нищеты сотни миллионов людей за считанные десятилетия, и в то же время постепенно переориентировать характер этого роста с экспортной ориентированности на экологически устойчивое внутреннее потребление, сохраняя при этом политическую и социальную стабильность в том виде, в каком ее представляет себе КПК. Нравится вам это или нет, в этой цели нет никакой двусмысленности, но есть большой простор для политического маневра ради претворения ее в жизнь.
В этом смысле, за что выступает Европейский союз? Сегодня можно сказать, что целью ЕС в борьбе с экономической стагнацией является некая противоречивая смесь постнационализма, конкурентоспособности, мира между исторически враждующими государствами, сокращения неравенства… и т.д. Никто не знает наверняка – и в этом заключен огромный экономический и политический недостаток.
Большинство европейцев рассматривают Брюссель как источник абстрактных высказываний и как место, где идут запутанные организационные процессы, в которых мало кто может разобраться. Но очевидно, что там больше обеспокоены самой организацией внутреннего взаимодействия, а не экономическим ростом. У ЕС больше нет главной цели, которая наделяла бы смыслом его деятельность, как нет и основной концепции, которая бы создавала почву для институциональной гибкости и неординарных политических решений.
Моральное и политическое разложение Евросоюза обратило на себя внимание в связи с греческим долговым кризисом. По мнению простых греков, кризис был создан коррумпированной кликой плутократов и политиков, которых надо гнать из кабинетов власти. И теперь, как они думали, настало время для общеевропейской солидарности, которая могла быть выражена в предоставлении финансовой помощи в обмен на обещание навести в стране порядок собственными силами. Разве не в этом суть европейского гражданства – взаимовыручка в трудные времена?
Немцы и многие другие северные европейцы, естественно, были совершенно иного мнения, а именно, что безответственные, ленивые греки должны столкнуться с резким ухудшением уровня жизни и таким образом понять необходимость финансовой и трудовой дисциплины. На практике это означало введение программы жесткой экономии, несмотря на явное недовольство греческого населения.
Так или иначе, чем-то надо было пожертвовать: либо демократическим волеизъявлением греков, либо демократическим волеизъявлением немцев. И это был определяющий политический момент. В данном случае, огромный дисбаланс сил в сочетании с жесткими правилами и отсутствием общей цели вызвал катастрофические последствия, закрепив неравенство и многократно усилив ощущение творящихся несправедливости и беззакония.
Главный вопрос заключается в том, как же Европейский союз оказался втянут в этот кафкианско-гоббсовский кошмар? Есть множество объяснений, диапазон которых колеблется от общего консерватизма международных организаций и до грубых ошибок руководства ЕС. Но самое важное объяснение, которое касается и будущих перспектив Евросоюза, – одержимость Брюсселя т.н. «процессом». В Брюсселе «процесс» превыше всего. Система первостепенна, а правила процедур неприкосновенны. Он был задуман таким, каким бывает только технократический институт.
Создается впечатление, что поколение, заложившее основы современной Европы, после событий Второй мировой войны было страшно напугано смыслами и целями (чем изобиловал Третий рейх), а также абстрактными идеями, вызывавшими политические эмоции. Поэтому представители этого поколения заменили идеи юридическими и бюрократическими процессами, которые долгое время были главным оправданием своего же собственного существования, но в конце концов стали работать на подрыв самого Евросоюза. Проблема заключается в том, что сам по себе политический процесс не может завоевать политическую поддержку избирателей, за исключением тех случаев, когда все политические цели плохи. Нечто подобное произошло несколько поколений назад. Сегодня Европейский союз отчаянно нуждается в цели помимо самообеспечения и выживания, но его институты устроены таким образом, чтобы предотвратить ее появление.
Перемены и застой
Сравнение сегодняшнего ЕС и Советского Союза на позднем этапе его существования не является попыткой игнорировать или скрывать весьма существенные различия между ними. В Европе уровень благосостояния граждан намного выше, чем был в СССР, что порождает определенный консерватизм в отношении институциональных изменений. У Советского Союза был внешний враг, идеологический и фактический, ему приходилось бороться с враждебной сверхдержавой. Внешний вызов Евросоюза – это иммиграция, но гораздо эффективнее с ней может справиться именно Европейский союз, а не 28 (а в скором времени, возможно, 27) отдельных национальных государств. К тому же культурные среды Евросоюза и СССР тоже сильно разнятся.
Но на фоне этих различий хрупкость и косность политики и экономики указывают на единственный по-настоящему важный локус сравнения. Когда Советский Союз при Горбачеве, наконец, приступил к реализации масштабных реформ, система дала трещину и в конечном итоге рухнула. И на это понадобилось не так много времени. Во время выступления в мае 1985 года в Ленинграде Горбачев открыто признал, что Советский Союз страдал от устойчивой структурной экономической стагнации. Позже в этом же году была провозглашена идея перестройки. В 1987 году Горбачев представил Центральному Комитету Коммунистической партии свои основные планы по перестройке экономики. В ноябре 1989 года пала Берлинская стена, а всего три года спустя и сам Советский Союз прекратил свое существование. Таким образом, один из самых амбициозных в современной истории экспериментов по радикальной политической реорганизации за семь лет довел супердержаву до полного распада.
Когда-нибудь Европейскому союзу тоже придется встать на путь реформ. Важнейший вопрос заключается в том, возможно ли в принципе реформировать Евросоюз и не распадется ли он в процессе этих реформ. Возможно, пролить свет на этот важный вопрос поможет обзор наиболее убедительных версий того, почему распался Советский Союз.
Зимой 1990 года, когда оптимизм Запада по поводу Горбачева был на пике, историк Мартин Малиа из Университета Беркли в журнале Daedalus написал под псевдонимом Z статью «К мавзолею Сталина». На первый взгляд, утверждал Малиа, оптимизм по поводу Горбачева казался обоснованным. В Советском Союзе наконец появился лидер, осознававший причины экономического застоя и готовый противостоять им, видевший недостатки восточноевропейской империи и желавший исправить их, понимавший оборотную сторону изоляции СССР от глобальной мировой экономики и готовый в нее целенаправленно интегрироваться, осознававший издержки и опасности эскалации гонки ядерных вооружений с Соединенными Штатами и стремящийся остановить ее. Но Малиа разглядел более глубокие противоречия Советского Союза, которые, по его мнению, сделали программу реформ, намеченную Горбачевым, нереализуемой.
Эти противоречия были заложены в самой основе советской системы, в ее утопической идеологии. Но на практике советское государство обрекли на гибель институциональные последствия, порожденные этой утопией. Миф о Великой пролетарской революции 1917 года прикрывал намного более прозаичную реальность – «государственный переворот, совершенный меньшинством на фоне всеобщей, в основном крестьянской, анархии», – писал Малиа.
Жана Монне едва ли можно сравнивать с Лениным, но нестыковки нарратива и реальной политики в Парижском договоре 1951 года были не менее резкими. Европейская интеграция началась 9 мая 1950 года, когда министр иностранных дел Франции Робер Шуман объявил, что Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) было прежде всего способом сделать войну «не только немыслимой, но и невозможной материально». Однако первые его институты представляли собой гораздо более прозаичную попытку создать интегрированный и управляемой рынок стали и угля для того, чтобы справиться с проблемой перепроизводства путем создания многонационального картеля.
Конечно, стабилизация этих важных секторов на французском и немецком национальных рынках связала судьбы двух стран и заложила основы создания стабильных политических взаимоотношений между Францией и Германией. Но ЕОУС не смогло предотвратить возвращение к власти крупных угольных и металлургических корпораций. Оно также не предложило никакой новой энергетической политики в условиях доминирования двух «новых» видов топлива – нефтяного и ядерного. Однако это объединение породило сложную систему институтов, которые намного превосходили его собственные цели: высший совет, всеобщая ассамблея, суд, специальный совет министров (во главе с председателем) и консультативный комитет в лице представителей угольной и металлургической отрасли. Эти институты были предшественниками современного бюрократического лабиринта ЕС.
Самая серьезная угроза, с которой столкнулся Советский Союз, – возникновение в 1930-е годы нацистской Германии. Сначала СССР заключил с ней секретный пакт о ненападении, чтобы отвести угрозу и выиграть время. В конце концов, пожертвовавшая нравственными законами власть, заключившая пакт Молотова – Риббентропа, смогла оправдаться итогами войны, когда СССР, одержав победу, укрепил свою власть и узаконил свой статус великой страны, а затем и сверхдержавы.
В отличие от СССР, Европейский союз, напротив, на протяжении многих десятилетий являл пример великой державы. Самым значительным внешним вызовом для него стали войны в бывшей Югославии в конце 1990-х, когда реакция системы безопасности ЕС была слабой и непоследовательной. И что еще хуже, извинения за бездействие зачастую не имели реальных последствий, а были средством самоуспокоения. Морально разлагающий эффект этого бездействия многократно усилил тот факт, что всего через сорок лет после Холокоста на европейском континенте, в Сербии, снова появились концлагеря и проводились этнические чистки. Евросоюз мог предотвратить эту войну. Но почему же он не стал предотвращать массовые убийства, тогда как именно в этом заключается главный смысл предупреждения войн?
Некоторые аналитики полагают, что моральным крахом европейского проекта является его неспособность реагировать на текущие события. Технократический процесс взял верх над смыслом и целью: в то время как европейцы были заняты проектом по созданию единой валюты, задачи прекращения геноцида на континенте пришлось решать американцам. Споры об оптимальных валютных зонах и механизмах кредитно-денежной политики подменили необходимую рефлексию по поводу югославской катастрофы. Как будто призраки советской бюрократии, верховенство которой ознаменовало эпоху Брежнева в Советском Союзе, тихо перекочевали в Брюссель.
С тех пор ничего существенно не изменилось. Когда начался финансовый кризис 2008 года, а вместе с ним и вполне предсказуемый кризис евро, система вновь села на хвост логике неофункционализма, взвалив основные административные расходы на нищую Грецию. Мы говорим о «хвосте неофункционализма», поскольку для всех было очевидно, что логичным шагом в сторону интеграции было создание фискального союза. Но этот вопрос никогда серьезно не обсуждался, по крайней мере там, где должен был обсуждаться (в Берлине и в Париже).
На практике система ЕС отреагировала на кризис, поставив собственное институциональное выживание выше экономических потребностей и политических желаний собственных граждан. Губительная потеря легитимности в этот переломный момент – один из ответов на вопрос о причинах Брекзита: именно это, безусловно, видели и чувствовали те, кто за него голосовал. Если Брекзит и был отчасти голосованием против глобализации, то против именно такой глобализации, которую пытались создать институты Евросоюза, – а именно, многочисленных преимуществ для богатых и расторопных, а также для нескольких структурных фондов, компенсирующих потери проигравших, и полного отсутствия иной цели, кроме движения вперед.
Слепые пятна аналитики
Малиа не только проанализировал причины косности советской системы и ее невосприимчивости к реформам, он также рассказал всем остроумный исторический анекдот о конце западной советологии, пытаясь ответить на вопрос о том, почему никто не увидел (да и не мог увидеть) грядущий распад. По его мнению, большинство западных советологов 1980-х годов сосредоточили все внимание на причинах стабильности СССР как зрелого индустриального общества, которое столкнулось с необходимостью постепенных реформ и в котором начал появляться плюрализм (но не демократия).
Возможно, это была реакция на тоталитарные модели предыдущего поколения советологов, которые изображали Советский Союз как монолит государственной власти. Возможно, это был побочный эффект теории биполярных международных отношений, которая предполагала, что шаткое равновесие Холодной войны будет длиться вечно. Возможно, отчасти они выдавали желаемое за действительное, поскольку альтернатива (распад крупной ядерной державы) казалась им слишком пугающей. Безусловно, Пентагон был финансово заинтересован в том, чтобы иметь по ту сторону железного занавеса стабильного, предсказуемого, адаптивного и неизменно враждебного противника.
Есть ли подобные слепые пятна в американской науке о Европейском союзе? Вполне возможно. В сфере международных отношений ЕС выступает как самый амбициозный и интересный эксперимент в области наднационального управления. Для многих американских ученых, и представителей академической науки в частности, Евросоюз представляет собой идеальный образец космополитического управления и пример для остального мира. Трансформация исторически враждующих национальных государств в сообщество безопасности, в котором война немыслима, выглядит переломным моментом в истории человечества, причем подтверждающим главное утверждение либеральных институциалистов о важности рациональности в политике. Идея о том, что гибкие, адаптивные реакции на политическую экономию глобализации могут быть разработаны в масштабе континента, заслуживает восхищения. Обозреватели расходятся во мнениях по поводу механизмов евроинтеграции: некоторые утверждают, что наднациональные институты нужны скорее для обычных межнациональных торговых сделок, как это видно на примере ВТО или Организации Объединенных Наций. Но если отбросить эти аргументы, то главным объяснением по-прежнему остается стабильность.
Поэтому мы скорее прочтем объяснения того, почему в других регионах (например, в Восточной Азии) должны следовать примеру Европейского союза, а не того, почему ЕС сам по себе может оказаться принципиально неустойчивым. Действительно, во многих аналитических работах на тему политики Евросоюза в названии или подзаголовке присутствует слово «кризис». Но этот дискурс очень напоминает длящуюся уже тридцать лет дискуссию о «кризисе» НАТО – о тех вызовах, с которыми сталкивается эта структура на своем пути вперед. Вопрос о возможности распада ЕС не снят с повестки дня, но он вытеснен на периферию внимания, и вряд ли кто-то захочет перемещать его в центр.
Возможны ли реформы?
В политике нет ничего неизбежного. Какое бы влияние ни оказал Брекзит на европейскую экономику, он оказался большим психологическим шоком для системы, которая даже представить себе не могла, что неофункционализм даст задний ход. Но можно ли сегодня говорить о перспективах евроинтеграции?
Конечно, можно. Вот одна история, которая говорит о том, что неофункционалистская европейская интеграция может возродиться из пепла, как птица Феникс. Элиты Германии и Франции поняли, что частичная интеграция порождает дисбаланс, и решили, что настало время вплотную заняться этой проблемой. Уже слышны голоса: «Вы видите, что может произойти, если мы позволим членам Европейского союза самим принимать решения», – массы будут голосовать за то, что им нужно в данный момент (например, за свободную торговлю и против иммиграции), и упустят из виду какую бы то ни было более глобальную цель.
Реальным сдвигом было бы признание того, что поскольку массы уже упустили из виду свою цель, то необходимо сформулировать новую, более крупную задачу. Более тридцати лет назад Жак Делор объехал все европейские столицы, чтобы оценить необходимость нового рывка вперед; результатом стали единый рынок и создание евро. Делору наших дней необходимо установить гораздо более широкий консенсус. Очевидной целью остается фискальный союз, который мог бы оформить потребность в крупных фискальных стимулах в данный момент и в сокращении расходов, погашении долгов и бюджетном профиците в будущем.
Может ли предприимчивый политик составить такой пакет и продать его небольшой ключевой группе, например, основоположников европейской интеграции, во главе с Францией и Германией? Это вполне возможно. Но если это произойдет, то остальные члены Европейского союза неизбежно сделают шаг назад и создадут нечто наподобие зоны свободной торговли, а ядро Евросоюза станет скорее новой сверхдержавой, чем международной организацией.
В своей книге «Парадокс глобализации» Дэни Родрик описал трилемму глобальной интеграции, национально-государственного суверенитета и демократии. Он утверждал, что одновременно могут сосуществовать только два из трех этих условий, но не все три вместе. По существу, он был прав; но новое ядро Евросоюза может сделать осознанный выбор в пользу создания нового национального государства в качестве конечной цели. Проблема только в том, что последние два десятилетия европейской интеграции были потрачены именно на уклонение от этого осознанного выбора.
Более вероятен иной путь: после Брекзита в Европе появится фигура, подобная Горбачеву, со своей собственной программой реструктуризации/перестройки, призванной реанимировать институты ЕС. Это может быть молодой член Европарламента из какого-нибудь восточноевропейского государства или видный национальный политик из Франции или Германии. Сегодня в Брюсселе вряд ли найдется такой политик. Он, конечно, не будет использовать слово «перестройка», пытаясь убедить других, что его пакет институциональных реформ может спасти Европейский союз. Однако не исключено, что в СМИ будут употреблять именно это слово с неосознанной, но оправданной иронией.
Если приведенный выше анализ верен, то можно ожидать, что перестройка Европейского союза потерпит неудачу по тем же причинам, что и перестройка Горбачева. Институты Евросоюза слишком сложны, слишком взаимосвязаны, изолированы, косны и в конце концов слишком эгоцентричны, чтобы вовремя принять необходимость перемен. Евробюрократы, как и номенклатура Брежнева, будут до последнего держаться за свое утопическое мышление, пытаясь остаться у кормушки, и в любом случае они будут отчаянно сопротивляться перестройке, блокируя, затягивая и усложняя перестроечный процесс. Некоторые национальные политические лидеры могли бы откликнуться на призыв – но по всей видимости не те, кто имеют реальное влияние во Франции и Германии. Поэтому неоднозначное отношение этих лидеров к наднациональному управлению в конечном счете заставит их совершать межгосударственные сделки в обход Брюсселя. Мы даем этой перестройке не более трех лет, прежде чем ее сторонники признают, что они должны поднять ставки и перейти к собственной версии гласности в социальных сетях.
В европейском контексте «открытость» примет форму обращения к массам населения – поверх голов любого руководства. Граждан будут призывать спасти Европейский союз. Им будут говорить, что это необходимо для сохранения мира на континенте. Их будут убеждать, что только на наднациональном уровне Европа сможет дать приемлемый политический и экономический ответ на вызовы глобализации. Им, вероятно, скажут, что Брюссель – это единственное место, где существуют механизмы, способные противостоять попыткам проникновения в культурную и частную жизнь европейских обществ американских интернет-гигантов (коалиции GAFA – Google, Apple, Facebook, Amazon) и их «социальному демпингу».
В конце концов, чтобы завоевать хоть какое-то доверие, европейская модель гласности обернется своей противоположностью, а именно утопическим видением евроинтеграции. Именно это попытался сделать Горбачев в свое время. Но он обнаружил, что население не только не верит в гласность – но потешается над ней. Когда советские граждане впервые за семьдесят лет получили возможность сказать «нет» официальным политическим кандидатам, они сказали им «нет» почти во всех крупных городах Советского Союза. В случае Евросоюза сказать «нет» может население новых государств-членов. Или население Италии, Франции и возможно даже Германии. Или это будет население всех стран. Но в любом случае этого будет достаточно, чтобы лишить легитимности то, что осталось от институтов ЕС. И в этот момент почти неизбежно появится предприимчивый политик типа Ельцина, который захочет воспользоваться ситуацией раскола.
После распада Советского Союза большинство бывших союзных республик вновь объединилось в Содружество Независимых Государств (СНГ). Это был своего рода политической зонтик, прикрывавший фактическую независимость: несколько ежегодных встреч, несколько расплывчатых «общих» экономических целей и небольшой бюрократический аппарат, главным образом отвечающий за пропаганду.
Возможно, Евросоюзу удастся разыграть эту партию лучше, но ненамного. Евросоюз может рухнуть так же, как прожекты всех бестолковых людей, – не с треском, а со всхлипом.
Источник: Журнал «Гефтер»