Накануне двадцатилетия Конституции один из авторов ее проекта – Сергей Шахрай рассказал «Фонтанке», как создавался Основной закон и какое его ждет будущее. Юрист также объяснил, почему поправки в Конституцию вносить нельзя, но продвигающий их Владимир Путин поступает правильно.

Софья Вертипорох

Проректор МГУ, экс-руководитель аппарата Счетной палаты Сергей Шахрай больше известен по должностям из начала 1990-х. В это время он успел побывать и председателем комитета по законодательству Верховного совета РСФСР, и министром по делам национальностей, и заместителем председателя правительства. Именно в этом ранге молодой правовед, правая рука Бориса Ельцина, курировал работу по созданию российской Конституции. В разговоре с «Фонтанкой» Шахрай развеял несколько мифов об Основном законе и, в частности, сообщил, что россиянам никогда не обещали всеобщего, прямого, равного избирательного права.

– Сергей Михайлович, если сейчас вернуться в то время, когда вы писали Конституцию, какие ее моменты вы бы изложили по-другому?

– Положа руку на сердце, ни одного такого содержательного момента я не вижу. Хотя, если немного отказаться от серьезности, могу сказать: стоило внести в Конституцию положение о бадминтоне как средстве борьбы с детской близорукостью (Шахрай с 2005-го по 2009 год возглавлял Национальную федерацию бадминтона. – Прим. ред.). Да еще, может, надо было записать, что брак – это союз мужчины и женщины, как сделали это недавно болгары и хорваты в своих конституциях.

Тем не менее сейчас приходится заниматься другим – не менять Основной закон, а разъяснять, заставлять работать то, что него заложено. Слава богу, у меня хватило времени и возможностей, чтобы в двух книгах изложить все задумки, которые появлялись у нас с другим автором документа – Сергеем Алексеевым, и все подводные камни, связанные с этим процессом (книга «О Конституции» была представлена в Президентской библиотеке в Петербурге 13 ноября, на днях вышло научно-популярное издание «Неизвестная Конституция». – Прим. ред.).

– В 1993 году вы были, в общем, молодым человеком – 37 лет. Как удалось найти контакт с Сергеем Алексеевым, которому тогда было под семьдесят? Не возникало конфликта поколений?

– С Сергеем Сергеевичем работать было легко – и потому, что это был удивительный человек, и потому, что я с 1989 года не был посторонним в комитете по законодательству Верховного Совета СССР, который он возглавлял. Тогда я работал экспертом, в частности, по созданию электронной системы голосования. Ее заказал председатель Верховного Совета Анатолий Лукьянов с прагматической целью: депутатов больше двух тысяч человек, и другого способа обеспечить быстрый подсчет голосов не находилось. Все относились к этому пожеланию как к техническому, а оно оказалось сугубо политическим. Как только парламентарии увидели, что результаты их волеизъявления становятся в тот же день известны всей стране, они стали голосовать не по партийному билету и заданию, а по настроению общества.

Мне, как заведующему лабораторией правовой информатики и кибернетики юрфака МГУ, было заказано разработать юридическую часть алгоритма голосования. Я полгода просидел в зале заседаний вместе с программистом, чтобы настроить правильный режим – рейтинговое, поименное, квалифицированное. Понятно, что вся эта работа шла под контролем Сергея Алексеева. Тогда мы и познакомились ближе.

Когда весной 1993 года нас пригласил Ельцин, задача стояла так: идти на референдум не с политическими лозунгами и рекламными фотографиями, а с проектом Конституции –  программой обустройства России. Сочинять Основной закон было легко и еще по одной причине: мы не с пустого листа начинали. У меня был свой проект, известный как «вариант ноль». У Алексеева – совместный с Собчаком проект 1992 года. Это потом Анатолий Александрович не принял наших наработок, выступил на президентском совете против них и перед  депутатами Ленсовета тоже заклеймил наш с Сергеем Сергеевичем текст.

 – Собчака принято называть одним из трех главных авторов Конституции. С такой оценкой выступала, в частности, нынешняя глава Совета Федерации и экс-губернатор Петербурга Валентина Матвиенко. Вы с ней не согласны?

– Думаю, произошла путаница с идеями Алексеева – Собчака 1992 года. Фактически проект Основного закона страны в том виде, в котором он был внесен на конституционное совещание, а затем на всенародное голосование в 1993-м, писали два человека. Хотя очевидна и большая роль Анатолия Собчака в конституционном процессе начала 1990-х.

– Что конкретно ему не понравилось в вашем проекте?

– На мой взгляд, то, что мы вывели президента из исполнительной власти. Видимо, как яркого парламентария, Анатолия Александровича не устраивал такой баланс полномочий – в его модели президент был главой правительства.

– Другими словами, Собчак ратовал за парламентскую республику?

– Сейчас мне сложно об этом гадать. Стоящая же перед нами с Алексеевым задача была нетривиальной. Принято Конституцию рассматривать как оформление победы одного класса над другим или как общественный договор. Но советское общество после 70 лет, последовавших за Великой Октябрьской социалистической революцией, стало бесклассовым – невозможно было найти ту социальную группу, которая победила другую. Общественного договора тоже не получилось: у всех перед глазами – эпизод гражданской войны в Москве в октябре 1993 года.

– Помните, что делали в эти дни?

– Жуткое время. Мне позвонил министр внутренних дел: «Сергей Михайлович, милиция покинула Москву». Единственные, кто остался, – отряд «Витязь», которому никто не дал приказ уйти из телецентра «Останкино». Ночь с третьего на четвертое октября я и провел в Кремле, возможно, в одиночестве.

– Действительно, в полном одиночестве?

– Я не видел ни одного охранника. Может быть, они были в казарме и в крайнем случае толпу в Кремль бы и не пустили. Но всю ночь Царь-пушка и Царь-колокол были в моем полном распоряжении. Я сидел на ступеньках, смотрел на небо, думал о вечном.

– О чем?

– О жизни, о смерти, о семье.

– О Конституции думали?

– Хороший вопрос. Сейчас не могу припомнить, чтобы о ней думал.

«В Конституции нет всеобщего, прямого, равного избирательного права» / «Нельзя заставлять быть патриотом “по Конституции”» / «К федерализму у нас возвращаются, когда в казне заканчиваются деньги»

– Расскажите подробнее, как шла работа над Основным законом. Говорят, он вырос из трех или четырех страниц текста.

– Нам с Сергеем Сергеевичем, прежде чем начинать, действительно нужно было создать конструкцию проекта и продумать алгоритм работы. Поэтому изначально мы и вправду взяли четыре листа бумаги. На первом изложили вопросы, которые не вызывали разногласий уже в тот момент – ни у коммунистов, ни у демократов, ни у либералов. Так вчерне появилась глава «Основы конституционного строя», где написано: Россия – федеративное, правовое, социальное государство, она признает примат международного права.

Глубина кризиса порождала усиленный поиск точек согласия, и с этими тезисами никто не спорил.

На втором листе мы очертили моменты, которые тогда не могли быть решены в силу остроты конфликта. Например, невозможно было провести четкое разграничение полномочий между парламентом и правительством, центром и регионами. Мы закрепили правило: эти вопросы будут решаться потом – с помощью федеральных конституционных законов или постановлений Конституционного суда.

Третий лист стал продолжением второго: мы изложили типовые конфликты между ветвями власти, органами федерального и регионального уровня. Таких ситуаций оказалось не много – может быть, дюжина. Для них мы заложили процедуры решения. Допустим, разногласия между парламентом и правительством устраняются с помощью согласительной комиссии, обращения в Конституционный суд, смены правительства или досрочных выборов в Думу.

Больше всего времени потратили на четвертый лист. А все-таки если пишем Основной закон, то этот документ не только юридический, но и идеологический. Если Конституция – образ желаемого будущего, то какой должна быть Россия? Мы обозначили кооперативный федерализм, парламент – как орган не только законодательный, но представительный. Придумали модель государственного аудита – гражданского контроля за деньгами бюрократии: каждый обязан платить налоги и каждый имеет право на информацию и участие в управлении страной.

– Вы назвали Конституцию идеологическим документом. Как оцените инициативу исключить из нее запрет на госидеологию, недавно озвученную депутатом Федоровым?

– Не могу согласиться с этим по нескольким причинам. Все компоненты государственной идеологии уже есть в первом разделе Конституции. Остальное – фата-моргана, трата бюджетных средств на поиски миражей. Идеей должны заниматься ученые, историки, журналисты. Но почему ее нужно обязательно записывать в Конституцию? Также я не готов одобрить предложений внедрить в Основной закон титульную религию. Идеология, вера – человечны, индивидуальны. Они не могут быть государственными.

Нельзя заставлять «по Конституции», в силу закона быть патриотом, православным и кланяться государственной идеологии. Нельзя так плохо думать о наших людях. Они в состоянии этот выбор сделать самостоятельно и добровольно. Более того, мы впервые в Конституцию заложили доктрину естественного происхождения прав человека, то есть в силу рождения, а не в подарок от государства. Это право на жизнь, свободу, собственность и другие. Поэтому нам не может быть предписана одна, единственно верная система взглядов.

– Символическим документом вы Конституцию считаете?

– Символическим – нет, смыслополагающим – да. Символический – значит никакой. Но Конституция – Основной закон, он задает вектор развития государства. И поэтому нужно постоянно говорить о степени реализованности этого документа. Есть нормы, заложенные в него, но не осуществленные до сих пор. Например, наше с Сергеем Алексеевым пожелание, чтобы на уровне местного самоуправления голосовали только налогоплательщики: самоуправление – вещь, которая делается только за свои деньги и под свою ответственность. Поэтому в Конституции вы не найдете всеобщего, прямого и равного избирательного права – оно предусмотрено только для выборов президента. Во многих случаях голосование может быть не всеобщим, и не равным, и не прямым.

– Есть мнение, что Конституция реализована всего на 60 процентов.

– В разных частях по-разному. Модель федерализма – лишь на 38 – 40 процентов. Здесь толкаются локтями несколько шаблонов, в том числе унитарный – наследие советской власти. Он крепко сидит в головах министров. Я выявил грустную закономерность: к федерализму у нас возвращаются, когда в казне заканчиваются деньги. Тогда чиновники максимально быстро отдают полномочия регионам – вместе с ответственностью. Фиговый листок федерализма носить согласны все, а вот управлять по-федеративному, особенно в бюджетной сфере, почти никто не готов.

Модель государственной власти воплощена на 90 – 95 процентов, модель госаудита – в лучшем случае на 20 процентов. И не только из-за несовершенства закона, но и потому, что мы, налогоплательщики, редко спрашиваем: «Где деньги, Зин?» У нас автоматически изымают подоходный налог, но мы ничего не желаем видеть и слышать о судьбе этих денег. На местном уровне голосуют все подряд. Культура такая. Но суть не в этом – вектор определен.

«Без Конституционного суда эта Конституция не работает»

– Что сказал Борис Ельцин, впервые прочитав Конституцию? Вносил он в нее свои поправки?

–  Он взял время на изучение. Потом, одобрив в целом, засыпал нас с Сергеем Сергеевичем вопросами. Не сразу принял идею вывести президента из исполнительной власти… Собственноручных поправок внес, по-моему, тринадцать или четырнадцать. Я не со всеми тогда согласился – считал и считаю, что стену между депутатами и министрами не следовало возводить: министр должен был иметь право оставаться депутатом Госдумы.

– Когда Конституция будет реализована полностью?

– Мы на самом деле на правильном пути и достаточно далеко за двадцать лет продвинулись. Кстати, все красивые слова остались бы на бумаге, если бы не одна из наших последних находок – суперсильный Конституционный суд. Он стал и умом, и совестью Конституции, и дядькой с палкой, который заставляет ее механизм крутиться. Однажды я даже назвал его ангелом-хранителем Конституции. Если бы сейчас КС попробовали объединить с двумя другими высшими судами, то надо было бы сразу эту Конституцию отменить и написать другую. Без Конституционного суда она не работает.

– С фразой о совестливости КС, наверное, согласны не все. Особенно в свете последнего решения Валерия Зорькина и его коллег, которые разрешили себе проверять относящиеся к россиянам постановления Страсбурга.

– Не вижу прямой связи. Нормы международного права становятся составной частью нашей правовой системы, как правило, через ратификацию. А она осуществляется в форме федеральных законов. Тем самым мы однозначно закрепили приоритет норм Конституции и федеральных конституционных законов над международными соглашениями и обязательствами. Из этого и должен исходить КС, законодатели и правоприменители. Иначе действительно можно будет говорить о «внешнем управлении» Россией.

– Как вы, кстати, относитесь к объединению Высшего арбитражного и Верховного судов?

– Деликатно говоря, неоднозначно, хотя будет нечестным признать, что нет причин для такого решения. Двадцать лет назад конституционное совещание предлагало сформировать в России аналог американского Верховного суда – с внутренними коллегиями по гражданским, уголовным делам и конституционным спорам. Тогда от этой идеи отказались, потому что частная собственность только стала реальностью, рыночная экономика еще не сложилась, правовая культура была ниже плинтуса. В общем, в начале 1990-х стране требовалась профессиональная специализация судов.

Последние годы, к сожалению, были временем перетягивания каната между арбитражем и судами общей юрисдикции. Проиграв в обычном суде дело, можно было его же выиграть в арбитражном. ВАС даже умудрился в одном из постановлений запретить Счетной палате проверять его деятельность – из этого, конечно, ничего не вышло. Впрочем, нельзя спорить и с тем, что с технической стороны арбитражное производство намного более продвинутое.
Я глубоко убежден, что при слиянии судов единой станет только высшая инстанция. Трансформируемые системы по вертикали сохранятся примерно в том виде, в котором сейчас существуют. Надеюсь, у реформы будет и еще один плюс. В России до сегодняшнего дня не работает статья об административном судопроизводстве, о нашем с вами праве оспорить действия чиновников и госорганов. Я хочу, чтобы в новом суде возникла коллегия по административным делам. Это приведет к реализации важной части Конституции.

– Но ведь при желании, наверное, с высшими судами можно было поступить более аккуратно – хотя бы без поправок в Основной закон.

– Действительно, мне казалось логичным сначала ввести Высшее судебное присутствие – еще один нереализованный проект конституционного совещания 1993 года. Это общее собрание, пленум, где раз в год должны приниматься единые решения, рассматриваться возникающие трудности и поправки в профильное законодательство.

Подобную структуру можно было и сейчас создать с помощью федерального конституционного закона. И уже на основе ее опыта объединять два суда. Но… если бы да кабы. Депутаты уже проголосовали за изменения в Конституцию. Процесс необратим, остается извлечь из него плюсы и минимизировать риски.

«Путин – чуть ли не единственный, кто защищает стабильность Конституции»

– Во время нашего разговора вы дважды упомянули, что стоит обходиться с Конституцией как можно более бережно. Но правят ее в последнее время с завидной регулярностью. Зачем это нужно законодателям и президенту Путину?

– Вот смотрите: первый блок изменений, одобренный в 2008 году, был связан с продлением полномочий главы государства и парламента. Здесь без поправок не обойтись. Но второе нововведение шестилетней давности – обязательный отчет правительства перед Госдумой – можно и нужно было записать в федеральный конституционный закон «О Правительстве». Конституцию здесь трогать было не обязательно.

– Вы говорите о технической стороне дела. А размышлять стоит о том, необходимо ли вообще продлевать срок полномочий президента.

– Это вечная тема, даже комментировать нет желания. Могу привести в пример Францию, где лидер государства работал сначала семь лет, теперь пять. Я уверен, что через 15 лет срок его службы вновь увеличат. От 4 до 7 лет правления для президента – допустимая вилка. Меньше – неэффективно, больше – уже не демократия.

Наше общество, и об этом говорит председатель Конституционного суда Валерий Зорькин, глубоко традиционно. Причем не все традиции хорошие. Одна из них заключается в том, что каждый новый лидер порождает свою Конституцию, а Конституция увековечивает лидера – «ленинская», «сталинская», «брежневская». Окружение подталкивает руководителя: ну как без своего Основного закона? Это тешит, как бронзовый бюст на родине героя.

Путин оказался первым лидером, который не переписал под себя Конституцию. Хотя работает по ней уже 14 лет – намного дольше, чем Борис Ельцин. Я даже начал рассказывать студентам: наконец-то и эту неправильную традицию сломали. Если Основной закон персонифицирован – к нему всегда будут относиться как к временному явлению. Сменились лидеры – меняем занавески и обои.

– То есть поправки – это еще неплохо? Путин – молодец, что не переписал весь документ?

– Естественно. Объединение высших судов меняет баланс внутри судебной власти, но оставляет стабильной расстановку сил между законодателями, чиновниками и судьями. Я посмотрел стенограмму встречи президента с заведующими кафедрами конституционного права, и сложилось ощущение, что он единственный оставшийся человек, который говорит: «Да, конечно, что-то можно править, но не трогайте основы Конституции!» Думаю, он помнит, что в 1992 – 1993 годах 400 поправок в Основной закон РСФСР полностью развалили и власть, и страну.

– Путин 12 декабря посвятил Конституции часть своего послания Федеральному собранию. Что бы вы хотели услышать от президента?

– Я был бы рад, если бы он просто повторил свою прежнюю позицию. Еще раз сказал о том, что Основной закон должен быть стабильным. Потому что в его стабильности заключена значительная часть стабильности самого государства и основных прав и свобод граждан нашей страны.

– Как вы думаете, сколько лет просуществует российская Конституция?

– Когда отмечают юбилей уважаемого человека, произносят здравицу, кричат «многие лета», но это очень напоминает репетицию поминок. Я почувствовал нечто подобное на собственных 50- и 55-летии. Наша Конституция прожила дольше, чем в средняя в мире. После Первой мировой войны возраст такого документа, как подсчитали ученые, редко превышает 12 лет. У нашего Основного закона тот юбилей, который начинает напоминать поминки. Но я точно знаю: он не последний.

Источник: «Фонтанка.ру»