В статье 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» указывается, что им регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд «в целях повышения эффективности и результативности закупок, обеспечения гласности и прозрачности процедур таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в данной сфере».
к.ю.н. Б.Н.Нескородов,
Доцент кафедры административно-правовых дисциплин
Из перечисленных целей реализации Закона главным, безусловно, является предотвращение коррупции, которая рассматривается в настоящее время как одна из угроз национальной безопасности. Все остальные указанные в данной статье цели («повышения эффективности, результативности закупок, обеспечение гласности и прозрачности закупок»), являются либо производными от минимизации коррупции, либо являются одним из действенных механизмов опять же предотвращения коррупции.
Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» принимался для предотвращения хищений и иных злоупотреблений при расходовании бюджетных средств и является одним из элементов антикоррупционной системы, формируемой в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460.
Совершенно очевидно, что эффективность реализации любого нормативного правового акта, в том числе и Федеральных законов, зависит от многих факторов, начиная от качества самого нормативного акта и его соответствия актуальным публичным потребностям, и кончая профессиональной, грамотной и эффективной работой всех органов исполнительной власти.
При этом следует учитывать, что существенным фактором, влияющим на эффективность деятельности исполнителей, осуществляющих реализацию законодательных актов, ориентирующих их на достижение тех или иных конкретных результатов, всегда являлся контроль со стороны соответствующих инстанций, устанавливающих порядок отчетности, конкретные показатели и критерии оценок деятельности этих исполнителей. Деятельность любого исполнителя всегда будет ориентирована на данные показатели и критерии их оценки, поскольку от этого зависит его благополучие, карьера, признание и тому подобное. Если же показатели эффективности деятельности исполнителей и критерии их оценки не соответствуют целям законодательного акта (его главной идее), то, безусловно, их деятельность все равно будет ориентирована на получение результатов, которые оцениваются положительно со стороны контролирующего субъекта.
Представляется, что именно в этом скрывается причина низкой антикоррупционной эффективности применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и такая же низкая отдача в плане предотвращения коррупции будет и от реализации вновь принятого, более совершенного и с гораздо более сложными и дорогостоящими процедурами, Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В силу сложившейся практики его реализация и организация контроля со стороны Федеральной антимонопольной службы за исполнением установленных им требований, его антикоррупционная сущность теряется, а реализация установленных им процедур по закупкам превращаются в рутинную формально-бюрократическую систему отношений между их участниками.
На официальном сайте Федеральной антимонопольной службы указано:
«Наша миссия:
Свобода конкуренции и эффективная защита предпринимательства ради будущего России. Исходя из этого, усилия ФАС России направлены на предотвращение и пресечение ограничивающих конкуренцию действий со стороны хозяйствующих субъектов, субъектов естественных монополий и органов власти».
«Наши цели:
- Благоприятная конкурентная среда в сферах деятельности хозяйствующих субъектов, не являющихся естественными монополиями;
- Равный доступ к товарам (работам, услугам) естественных монополий, и развитие конкуренции в потенциально конкурентных видах их деятельности;
- Прекращение антиконкурентного вмешательства органов власти в функционирование рынков, высокая эффективность бюджетных расходов при размещении государственного и муниципального заказа;
- Эффективная реализация государственной политики в области контроля иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Как видим, здесь нет и намека на идею реализации антикоррупционной составляющей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе (в ред. Постановлений Правительства РФ от 27.10.2006 N 628, от 28.11.2006 N 724, от 08.02.2007 N 83, от 28.03.2008 N 217, от 27.10.2008 N 786, от 07.11.2008 N 814, с изм., внесенными Решением Верховного Суда РФ от 30.07.2007 N ГКПИ07-320), федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции «по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» (ст. 1 Положения).
Федеральная антимонопольная служба обладает достаточно большими полномочиями, вытекающими из данной контрольной функции, однако цели ее не противодействие коррупции, а защита конкуренции, что не является идентичным. При этом, санкции, за нарушение законодательства в сфере закупочной деятельности, предопределяемые общественной опасностью коррупции, как одной из угроз национальной безопасности, весьма существенные и жесткие, что справедливо, применительно к коррупции. Применяются же эти санкции Федеральной антимонопольной службой в установленном законом порядке для защиты конкурентных отношений. При этом, поскольку борьба с коррупцией не является задачей ФАС, то исследование вопроса, стоят или не стоят за тем или иным нарушением законодательства о закупочной деятельности чьи-либо коррупционные интересы, вообще не исследуются, достаточно доказать сам факт нарушения (формальный состав правонарушения) и можно налагать санкции. Посягательства на конкурентные отношения не рассматриваются как одна из угроз национальной безопасности, следовательно, налагаемые по формальному признаку санкции участниками отношений в сфере закупочной деятельности не воспринимается адекватными и справедливыми, с учетом их строгости и тяжести.
К сожалению, приходится констатировать, что на сегодняшний день нет ни одного государственного органа, который бы по своей основной функции осуществлял контроль за реализацией Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с учетом его антикоррупционной сущности, систематически и последовательно отслеживал бы оперативную ситуацию в сфере закупок, с целью выявления коррупционных рисков и борьбы с коррупционными проявлениями.
На сегодняшний день, антикоррупционная составляющая данного Федерального закона проявляется, как правило, не благодаря целенаправленной деятельности органов государственной власти, а благодаря энтузиазму общественных организаций, объединений и отдельных граждан, обращающих внимание общественности и органов власти на «подозрительные контракты» и на «возможные злоупотребления при расходовании бюджетных средств» отдельными заказчиками.
Безусловно, установленные Федеральным законом о контрактной системе процедуры закупок, основанные на принципах гласности и прозрачности, позволяют гражданам активно участвовать в реализации функций общественного контроля. Однако, этого не достаточно для существенной минимизации коррупции в целом в сфере закупочной деятельности и расходовании бюджетных средств.
По мнению автора, данное положение можно существенно изменить в лучшую сторону, если дополнительно предпринять ряд организационных мероприятий, с учетом уже осуществляемых шагов по совершенствованию антикоррупционного управления в органах исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460 (в ред. от 13. 03.2013 года) О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции.
В настоящее время в администрациях субъектов Российской Федерации в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции формируются Управления по вопросам противодействия коррупции, работу которых будут координировать и контролировать непосредственно Главы регионов. В составе данного Управления, по мнению автора, можно создать «Службу по управлению рисками в сфере бюджетных отношений и закупочной деятельности».
На данную структуру можно было бы возложить следующие функции:
– Мониторинг закупочной деятельности в регионе, с позиций выявления коррупционных рисков;
– Рассмотрение жалоб и претензий в сфере закупочной деятельности и конфликтов интересов;
– Сбор, проверка и работа с конфиденциальной информацией, получаемой от граждан, государственных и муниципальных служащих;
– Специальные служебные расследования фактов, подпадающих под критерии коррупционных рисков;
– Ценности и этика: формирование в среде участников закупочной деятельности высоких нравственных ценностей и этических норм поведения. Выявление среди лиц, участвующих, распоряжающихся и использующих бюджетные средства, профессионально непригодных по признаку «носителей отрицательных личных качеств» (алчность, жадность, стяжательство, нечестность, трусость, предательство, безответственность, зависть, злопамятство, завышенные самооценки и пренебрежение к гражданам), с целью минимизации рисков коррупционных проявлений с их стороны. Обеспечение условий, когда нарушение Кодекса морально-этических норм (определяющего ключевые обязанности, запреты и обязательства на государственной или муниципальной службе) неминуемо влекло бы за собой применение санкций вплоть до увольнения со службы;
– Управление рисками: выработка обязательных для исполнения рекомендаций, правил, инструкций при осуществлении различных видов закупочной деятельности. Подготовка проектов нормативных правовых актов, направленных на оптимизацию антикоррупционного управления, минимизацию коррупционных рисков;
– Взаимодействие с правоохранительными органами, специальные мероприятия, проводимые совместно или под руководством правоохранительных органов.
Основными видами деятельности данного подразделения должна быть профилактика коррупционных проявлений и систематический оперативный контроль в сфере закупок по основным видам коррупционных рисков.
По мнению автора, к основным видам коррупционных рисков при осуществлении закупок следует относить:
– Обход действующих правил и процедур при определении поставщиков;
– Договоры, заключаемые с единственным поставщиком, предоставление отдельным поставщикам льготных условий и пр.;
– Ненадлежащие отношения с подрядчиками, поставщиками (неформальные связи, неофициальное общение, устные договоренности);
– Скрытое комиссионное вознаграждение заказчика («откат», иные формы поощрения);
– Конфликт интересов (получение подарков, принятие услуг в виде поездок на отдых, родственные отношения с поставщиком и пр.);
– Предвзятый подход к оценке заявки;
– Наличие в извещении избыточных или «заказных» требований, отвечающих условиям определенного поставщика;
– Неравное информирование всех потенциальных участников торгов;
– Приемка работ или услуг, не отвечающих существующим стандартам;
Типовые риски – проявления корпоративного эгоизма, низкий этический и культурный уровень в организации, низкие морально-нравственные качества руководителя, который личным примером может постепенно нравственно разлагает весь коллектив.
С целью снижения опасности коррупционных проявлений в органах власти и в системе государственной и муниципальной службы необходимо:
- Определить этический тон в высшем руководстве органа власти;
- Руководству четко заявить о своей позиции в отношении коррупционных проявлений на службе;
- Осуществлять строгий и эффективный внутренний контроль;
- Организовать проведение занятий по вопросам этики и противодействию коррупции;
- Проводить политику поощрения сообщений об имеющих место коррупционных проявлениях и об иных правонарушениях;
- Обеспечить работу конфиденциальной «горячей линии» для сообщений о служебных злоупотреблениях и фактах коррупции;
- Обеспечить каналы передачи конфиденциальной информации;
- Вменить всем служащим в обязанность информировать руководство о случаях коррупционного поведения и коррупционных рисках;
- Не допускать гонений (в отместку) в отношении лиц, занимающих принципиальную позицию непримиримости к коррупционному поведению;
- Информировать служащих и разъяснять позицию руководства о проводимых служебных расследованиях;
- Установить справедливые и последовательные меры наказания за нарушения ограничений и запретов на государственной или муниципальной службе;
- Формировать в коллективе служебную культуру, требующую поступать в соответствии с установленными правилами антикоррупционного поведения.