Одна из ключевых тем газеты “Россия” № 32 за период 5-11 августа 1992 года это деятельность Контрольного управления администрации Президента России. Мой собеседник- Юрий Юрьевич Болдырев был его руководителем ровно год- с марта 1992 года по март 1993 года. Был уволен в связи с реорганизацией контрольного управления на фоне скандала с приостановкой Ельциным проверки администрации Москвы и ставших публичными результатов проверки Западной группы войск (ЗГВ). Ельцин предлагал Болдыреву пост заместителя любого министра, но тот отказался.
Запись содержания нашего разговора я тогда предварил следующим предисловием:
Дела и заявления любого политика в оппозиции и у власти разительно отличаются. К этому все привыкли, ибо таковы «правила игры». Однако, наблюдая за Юрием Болдыревым с того дня, как он выдвинул свою кандидатуру в союзные депутаты в противовес первому секретарю Ленинградского горкома, вплоть до недавнего назначения его начальником Контрольного управления администрации Президента России, я бы не спешил применять эту формулу в отношении к нему. B отличие от многих Болдырев никогда не стремился говорить то, что от него хотели бы услышать в данный момент. «Правила игры», став народным депутатом СССР, он понимал как неукоснительное выполнение закона, регламента, процедуры и этим очень многих раздражал. Коммунистическое лобби не могло простить ему, что, прямо заявляя о намерении поставить на XXVIII съезде КПСС вопрос о партийной собственности, он тем не менее был избран его делегатом. Коллеги – депутаты оказались не слишком благосклонны к его предложению запретить должностным лицам заниматься коммерческой деятельностью. В общем, к числу удобных людей Болдырева отнести трудно.
Юрий Юрьевич, в отличие от своих бывших коллег по межрегиональной депутатской группе, получивших в российской администрации вполне конкретные портфели. – Министерство печати или, скажем, юстиции, вы получили пост, который к таким не причислишь. Ведь в глазах рядового обывателя сфера Контрольного управления – это почти все то, что делается и не делается в России. С другой стороны, доведенные до абсурда за семь десятилетий «учет и контроль», породившие ситуацию, когда все нельзя вызывают у людей деловых почти враждебное отношение к контрольным органам. Или четыре месяца в новой должности породили у вас к предмету вашей деятельности несколько иное отношение?
– Контрольное управление не создавалось «под меня». Оно уже существовало с этими функциями, почти с этим же коллективом. То, что выбор пал на меня, возможно, имело основания. Проблемы, которыми приходится заниматься теперь, интересовали меня и раньше. Разумеется, вовсе не потому, что мне интересно кому то «заглядывать в карман», а от того, что недооценка данных проблем может привести к очередной революции. Хорошо известно, что, как правило, они возникают от массового восприятия происходящего как несправедливости. А первое, что порождает именно такое восприятие, злоупотребления должностных лиц. Борьба с ними и есть одна из составляющих деятельности Контрольного управления. Исходная же функция – наблюдение за соблюдением должностными лицами законов государства, контроль за реализацией Указов Президента .
Но ведь только Указов Президента около 500. И уже в силу данных обстоятельств проконтролировать, как они выполняются, невозможно. Не говоря уже о реальных полномочиях, на отсутствие которых ссылаются сегодня, по- моему, все …
– Всегда есть приоритеты. По ряду указов мы либо имеем конкретные поручения, либо в их тексте зафиксировано, что контроль возложен на наше управление. Работающие в нем 114 человек, конечно, не в состоянии охватить все и вся. Однако я не могу сказать, что полномочий мне не хватает. Главный государственный инспектор может направлять должностному лицу обязательные к исполнению предписания. Кроме того, есть право вносить Президенту представления, в том числе и по отстранению конкретных должностных лиц .
– Глав администрации?
– Не только. Президент может отстранить, подчеркиваю не освободить, а именно отстранить, любое должностное лицо.
– Однако для этого нужны глубокий анализ и соответствующая мотивация.
– Безусловно. У нас есть право запрашивать информацию, организовывать комиссии, в состав которых обычно входят представители министерств безопасности и внутренних дел, налоговой службы Госкомимущества, антимонопольного комитета, иногда даже Прокуратуры. Что касается мотивации, то здесь все не так просто. Одно дело, когда налицо несоблюдение законов или невыполнение Указов. Но есть действия органов власти, совершаемые в рамках закона, но не в интересах государства и общества. Скажем, любой глава администрации может взять и передать здание той или иной организации по своему усмотрению. Формально можно проверить, правильно ли определена его остаточная балансовая стоимость. Конечно, есть наглецы, которые и ее занижают. Но, в сущности, в этом нет необходимости. За взятку здание передается по балансовой стоимости, которая часто в сотни раз ниже рыночной. И лишь сейчас какие – то правила в этой сфере вводятся,
Но ведь квалификация должностных преступлений по корыстным мотивам никем не упразднялась.
-Это так. Но наше уголовное законодательство ориентировано на «подсматривание в замочную скважину», на то, чтобы именно поймать, например, с помощью меченых денег. Без этого, даже если личный интерес очевиден, ничего доказать невозможно. А ведь напрямую взяток почти никто не дает, есть масса окольных путей, опосредованных способов расплаты. Например, жене чиновника не запрещено заниматься коммерческой деятельностью. Но в наших условиях это слишком щекотливая ситуация. Она становится еще более скользкой, если пред приятие жены чиновника зарегистрировано по его же домашнему адресу, а с такими случаями мы столкнулись. Конечно, такому предприятию – «зеленая улица» … Вторая проблема, даже если есть правила, – отсутствие санкций за их невыполнение. Так, чтобы привлечь к ответственности за несоблюдение антимонопольного законодательства, необходимо зафиксировать не только само нарушение, но и невыполнение предварительно направленного предписания. Кто же будет так подставляться? Освобождение же от работы в нынешних условиях – не столь уж страшное наказание, так как у коррумпированного чиновника обычно есть «запасной аэродром» , а то и несколько . Взыскать же в гражданском процессе ущерб, причиненный в результате волюнтаристских действий, когда не доказано, что они уголовно наказуемы, тоже невозможно. Отсутствие такого механизма – еще одно «белое пятно».
– Выходит, все возвращается на круги своя. И это после всех разговоров о «хозяйственной самостоятельности, потом – о разгосударствлении»?
Что такое полная «хозяйственная самостоятельность»? Ученые давали нам еще в Верховном Совете СССР самую противоречивую трактовку этого понятия. Юристы же так и не могут объяснить, что сие означает. В действительности это не что иное, как право произвольно распоряжаться чужим, то есть государственным. Госкомитет по имуществу только недавно установил, что продажа собственности госпредприятий должна приравниваться к приватизации. Предложен и типовой контракт с администрацией, согласно которому она должна содействовать этому процессу. Но речь должна идти о том, что руководитель предприятия остается всего лишь государственным чиновником до тех пор, пока предприятие не приватизировано или же пока он не возьмет это предприятие в аренду – под залог, под личную ответственность.
– Но, простите, мы семь десятилетий жили в обстановке сплошной отчетности, причем липовой, в то время как весь мир …
Как мы любим ссылаться на мир, к которому не принадлежим. Там иная ситуация – знаешь правила, права, платишь налог, и ни к какому чиновнику ходить не надо. Однако мы живем здесь, и до либеральной модели нам пока слишком далеко. В системе нынешнего налогообложения, которое душит, выжить никто не может. Масса решений принимается органами власти, должностными лицами: передать деньги такому – то предприятию, здание – такой – то организации. Установить кому- то льготы, снизить пошлины, дать лицензию на максимально благоприятных условиях. Все это происходит, но нет никакого инструмента, чтобы отследить, что следует дальше. Есть масса примеров, когда администрации своей Властью берут и перечисляют энную сумму некоему фонду. А фонд возьми и упразднись. При нем же – предприятие с ограниченной ответственностью. В итоге – спросить не с кого и нечего.
– Но ведь появляются новые рычаги контроля. К примеру, налоговая служба ...
– Эта служба контролирует, как я плачу налоги, но ее не интересует вопрос, почему от налогов освободили. кого – либо. Никто не интересуется, насколько предприятие выполняет те условия, под которые оно освобождалось от налогов. Яркий тому пример Ассоциация крестьянских и фермерских хозяйств – общественная организация, которой государство передало свои функции . Естественно, что фермеру ничего не досталось.
Скажите, насколько вашими союзниками являются представители Президента на тех или иных территориях?
– Сложный вопрос, однако ответ на него определяется тремя составляющими. Насколько четко очерчены их функции, в какой степени назначенные люди соответствуют требованиям, предъявляемым к данной категории должностных лиц, и тем, насколько данная система «вписывается» в данный тип государственного управления. Если же смотреть глубже, то главная проблема – это баланс интересов территорий и государства в целом. Первые и вторые – всегда заведомо не совпадают. Есть разные механизмы их согласования, и классическими являются парламентская или президентская система управления государством. В первом случае, как, например, в ФРГ, функцию согласования выполняет вторая палата парламента, в которой заседают руководители объединенных в федерацию земель. В президентских государствах этот механизм более централизован. Классический тому пример – Франция. Хотя это унитарное государство, у местной власти в этой стране больше прав, чем в иных федерациях. Выборная власть в департаментах там решает все местные проблемы, однако интересы государства на территориях представляют комиссары. Они осуществляют контроль за местной властью, любое решение которой вступает в силу после его вручения представителю государства. Я не хочу обсуждать, какая из двух систем лучше. Сам я всегда был за парламентскую структуру управления, однако жизнь в России пошла по иному пути. Главное – не тип системы, а ее логичное построение. И вреда больше от шараханья, чем от неправильно выбранной модели. .
– Ну что ж, будем исходить из президентской системы . Что, на ваш взгляд, в ней пока максимально «недостроенного»?
– Прежде всего, та часть, которая все еще ориентирована на сиюминутные проблемы, а не на будущее государства. Времена функций «политических комиссаров» для представителей Президента закончены. Назначение глав администрации временное явление, и в дальнейшем они будут избираться. С учетом этого главной задачей представителей Президента должна стать координация деятельности на местах федеральных структур контрольно- ревизионной и налоговой служб, антимонопольного комитета, гостехнадзора, инспекции по контролю за качеством товаров. И, конечно, в будущем – федеральных структур правоохранительных органов. Естествен и очевиден соблазн местной власти взять все под свой контроль. Собственно, и руководители этих структур часто назначаются по представлению главы администрации. Мы же должны обеспечить независимость различных контрольных структур от местных и ведомственных интересов. Поэтому наша контрольная коллегия высказалась за то, чтобы руководители местных федеральных структур назначались по представлению или по согласованию с представителями Президента.
– Юрий Юрьевич, а как вы оцениваете тех людей, которые сегодня работают в структурах исполнительной власти представителей Президента, глав администрации, – в состоянии ли они в силу своих деловых качеств выполнять – возложенные на них обязанности?
Я бы воздержался от общих оценок. Среди них есть разные люди. Некоторых в свое время буквально уговаривали занять должности, но теперь выяснилось, что часть из них не вполне соответствует своему «креслу». Изменилось время: обстановка выдвигает совершенно новые требования, а в чем – то, может хорошо забытые старые …
– Но, согласитесь, есть территории Российской Федерации, которые стали потенциальным источником социального возбуждения не из – за отсутствия наличных денег на зарплату или продуктов питания, а потому что у самых разных категорий населения, говоря прямо , не находят понимания действия главы администрации . Одним из источников социальной напряженности в последнее время стал Краснодарский край. На страницах нашей газеты была публикация, посвященная руководителю краевой администрации В.Дьяконову. ( она называлась “Дьяконов на воеводстве” и была написана Борисом Кудашкиным- подчиненным Ю.Ю. Болдырева)
– Я не знаю, что вам сказать. По Краснодарскому краю мы провели проверку. Все документы с четкими предложениями готовы. Но до принятия окончательного решения Президентом я бы не стал это обсуждать.
– А вам лично часто приходится выезжать в те или иные регионы?
– Сейчас, к сожалению, нет. В том числе и потому, что у меня остался всего один заместитель; второй – уволен за нарушение трудовой дисциплины, третий – уволился сам …
– И тем не менее попробуйте «усредненно» охарактеризовать, нынешний кадровый корпус исполнительной власти.
-Xoрошо. К сожалению, четко продуманной системы выдвижения и подготовки кадров пока нет. Нет и конкурсного отбора претендентов на ту или иную должность. В сущности, есть две категории: номенклатура и пришедшие на «революционной волне»…
Насколько мне известно, при назначении тех же глав администрации часто руководствовались двумя критериями – участием в избирательной компании Президента и в тех случаях когда речь шла о российских депутатах, так называемым рейтингом по результатам поименных голосований. И то и другое можно учитывать, но этого абсолютно недостаточно для принятия решения о назначении.
Видите ли, я не случайно назвал две категории. В число «выдвиженцев» попало огромное число принадлежащих к третьей категории людей- представителей массы среднеконсервативных сотрудников оборонных организаций.
Технократов?
Не только. Я имею в виду люде психологически склонных к систематической или «аппаратной» службе ведь задача не в том, чтобы множить число революционеров, а в том, чтобы создать нормальный госаппарат, который мог бы сохранить работоспособность при естественной смене власти и любых колебаниях политического маятника.
– Вы сказали о конкурентности. Об этом речь идет уже давно. Однако в аппарате все остается по – прежнему.
-Сегодня нет механизма естественной смены команды. Происходит это потому, что отсутствует баланс между заинтересованностью общества в эффективном управлении государством и интересами конкретного человека. И если появится конкурент, способный лучше выполнять предусмотренные данной должностью обязанности, то чиновника, занимающего соответствующее кресло немотивированно уволить или перевести на другую должность невозможно. Нет такой статьи.
Выход один – контрактная система, компенсация освобождаемому из – за его неконкурентоспособности. И это должно быть в законодательстве.
– Однако можно создать самый компетентный в профессиональном отношении аппарат, но и он будет злоупотреблять положением, брать взятки. Ведь нельзя рассчитывать на изначальную порядочность людей. Не будем сбрасывать со счетов и того, что создание механизма защиты от коррупции может сознательно блокироваться.
– Когда я был еще депутатом СССР, то ставил вопрос о необходимости ограничения коммерческой деятельности должностных лиц. Но в ответ всегда наталкивался на одно и то же: надо, мол, учить этой деятельности, а не ставить ей ограничения. И, конечно же, мне говорили о том, что я не доверяю людям, плохо о них думаю. Но есть и еще одна серьезная причина – идеологического характера. Она стоит в посылке: от тоталитарного общества к цивилизованному нет иного пути, кроме как через дикий «период первоначального накопления капитала». И о говорится не мелкими чиновниками, а людьми, близкими к власти. Но ведь это то же самое, что ставить знак равенства между констатацией неизбежности преступности и отказом от борьбы с ней.
Да, период, который мы переживаем, влечет за собой относительную криминализацию жизни. Но это означает лишь одно – необходимость принятия специфических мер, может быть, более жестких, чем в обычных условиях.
-Вновь «железная рука». Спасет ли онa?
-Я имею в виду иное – жесткость в смысле ограничения права чиновника на свободу действий. Ведь со времен известного изречения Горбачева – «мы высшая власть и можем принять любое решение» мало что изменилось. Сменились люди, но и они действуют прежними методами.
– То есть большевизм вернется к власти в другом обличье, но под теми же знаменами целесообразности»? Самое ужасное в том, что общество сопротивляется несправедливости, но не делает этого в отношении отступлений от всеми принятых правил. Не воспитывается в этой культуре и новое поколение. А это значит, что мы не получим здоровой экономической ситуации. Разве можно ее создать при образе мышления, согласно которому достичь успеха в обществе можно только криминальным путем? Вот что страшно! Наш фронт борьбы – отслеживать действия органов власти, должностных лиц и, конечно же, вносить предложения.
– Они у вас есть?
– Конечно. И в антимонопольный закон, и в Уголовный, и в Гражданский кодекс. Если вести борьбу с коррупцией всерьез, то прежде всего необходимо запретить на любых уровнях, в том числе и со стороны Президиума Верховного Совета, и со стороны правительства, любые протекционистские действия. И должен быть четкий механизм ответственности за действия такого рода и прежде всего – в части распоряжения госимуществом. Пока этого не предусмотрено ни в уголовном, ни в административном праве. Необходима и еще одна градация ответственности – за ущерб, который выразился в нарушении принципа конкуренции, в банкротстве предприятия. Должен быть четкий механизм гражданского иска.
– Ну и какова реакция на эти предложения?
– Все присылают свои замечания. Ключевое из них – все уже есть, и при желании по 170 статье Уголовного кодекса можно привлечь кого угодно. Но можно привлечь, а можно и не привлекать … Нужны более четкие и однозначные нормы. Подготовлен и находится в стадии рассмотрения проект Указа об ответственности глав администраций за нарушение требований законодательства. Внесены предложения и по ряду других вопросов. Слишком затянулось и рассмотрение Закона о госслужбе .
А какова реакция Президента ? Ведь ваше управление подчиняется ему
. Естественно, у Президента это не единственная проблема. В сфере его внимания оказывается много острых вопросов, на фоне которых то, чем занимаемся мы, может выглядеть второстепенным. Тем не менее, по нашим мотивированным представлениям, действия бывают достаточно решительны, как, например, недавно с председателем Комитета по торговле и его заместителями.
– Контрольное управление имеет вполне определенные функции, но вместе с тем это, возможно, единственная структура, способная в силу наличия кураторов территорий анализировать ситуацию в целом. Не влечет ли это попытки исполнительной власти толковать ваши функции расширительно, поручать вам решения несвойственных вопросов?
– Такие эпизоды есть, в том числе и у нас «внутри». Но мы реагируем на них достаточно жестко. К примеру, недавно один из наших работников дал сотрудникам своего подразделения поручение «приступить к целевому накоплению информации о деятельности «Русского национального собора» и движения «Трудовая Россия» . Пришлось это поручение немедленно отменять, и сотрудник понес наказание. В то же время противозаконные действия и несвоевременное принятие должностными лицами необходимых мер пресечения – все это , естественно , находится в сфере нашего внимания.
– Одним словом, вы не станете копией структур ЦК КПСС, которые последние годы только и делали, что изучали действия оппозиции.
– Безусловно.
Беседовал Александр ЕВЛАХОВ
—
—
—
—